上海保税区域协会会长 卞祖耀

　　（2013年6月26日）

　　在上海外高桥保税区、外高桥物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域基础上试点建立中国（上海）自由贸易试验区，实施更加开放的政策措施并承担先行试验的任务，是贯彻落实党的十八大精神，立足国家战略需要、适应经济全球化新形势的积极尝试；也是上海建设国际贸易中心、提升国内国际两个市场资源配置服务能级的重要举措；更是创新对外开放模式，为完善我国开放型经济体制机制提供借鉴的有益探索。

　　一、试点建立自由贸易试验区是进一步我国提高开放型经济水平的必然要求

　　党的十八大明确提出全面提高开放型经济水平，实行更加积极主动的开放战略。在今年全国“两会”上，习近平总书记提出，“希望上海当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者”。今年3月28日李克强总理在上海考察时指出，要用开放带动改革，鼓励支持上海积极探索，先行先试，建立自由贸易试验区，在扩大开放中拓展发展空间，用倒逼机制推动转型升级。4月11日，汪洋副总理在听取上海关于自由贸易试验区情况汇报时指出，上海试点建立自由贸易试验区是战略远见和务实态度相结合，找到了一个既有利与国家又有利于上海、既有利于改革又有利于发展的切入点。汪洋副总理强调指出，试验区的名字叫做中国（上海）自由贸易试验区，充分表明自由贸易试验区建设不单单是上海加快转型发展的重大举措，更是一项事关改革开放全局的国家战略。自由贸易试验区将成为我国深耕亚太、进一步融入经济全球化发展的重要载体，为中国经济升级版起到示范作用。

　　（一）有利于探索我国对外开放的新路径和新模式。 

　　近年来，WTO多边贸易谈判日益重视国际投资规则，中美两国已经就双边投资协定进行了14轮谈判和10次对话，美国等发达国家通过双边投资协定谈判（BIT）、跨太平洋伙伴关系（TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）等各种渠道，大力推行更高标准的国际贸易投资规则，全球规则体系正面临重塑，我国在未来全球经贸合作格局中存在被边缘化的风险，对外开放面临新挑战。通过建立自由贸易试验区，在具备基础条件的特定区域实施更加开放的政策措施并承担先行试验的任务，可以积累在新形势下参与双多边以及区域合作的经验，逐步熟悉并进而增强国际经贸规则制定的话语权和主导权，为推动完善我国开放型经济的体制机制提供借鉴。

　　（二）有利于形成引领国际经济合作与竞争的开放新区域。 

　　在自由贸易试验区坚持出口与进口并重、货物贸易与服务贸易并行、“引进来”与“走出去”并举的原则，可以推动开放朝着优化结构、拓展深度、提高效应的方向转变，为对外经济发展方式加快转变提供强大动力，带动我国开放型经济实现平衡协调发展和由大到强的转变。

　　（三）有利于培育带动区域发展的开放新高地。 

　　自由贸易园区正经历从货物贸易为主向货物贸易和服务贸易并重发展的转变，综合性多元化是当前自由贸易园区的发展方向。试点建立自由贸易试验区，有利于发挥试验区的强大聚变、辐射和带动效应，可以推动我国沿海地区开放型经济率先转型升级，加快内陆地区培育全球重要的加工制造基地，加快沿边地区开放开发步伐，打造分工协作、优势互补、均衡协调的区域开放新格局。

　　（四）有利于完善互利共赢的开放型经济体系。 

　　主动在自由贸易试验区实施更加开放的政策措施，通过深化合作最大程度与其他国家寻找利益的交汇点，可以展现我国进一步扩大对外开放的积极姿态，不断拓展外部发展空间和创造良好国际环境，促进共同发展。

　　二、海关特殊监管区域为试点建立自由贸易试验区奠定了坚实基础

　　自由贸易试验区的试点范围涵盖了上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。它是中国特殊监管区域面向未来发展先行而必要的探索。

　　从国际惯例来看，海关特殊监管区域还有个通用的名称是自由区或自由贸易区。国际上的自由贸易区有“大区”和“小区”两个概念之分。

　　——“大区”指两个以上国家或单独关税地区通过签署协定，在WTO最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域（FTA）。如北美自由贸易区、中国-东盟自由贸易区等。

　　——“小区”则指是指一个国家或地区为了发展转口贸易和进出口贸易、利用外资、引进先进技术和科学管理方法、增加劳动就业、开拓国际市场、扩大出口、增加外汇收入、促进本国或本地区经济发展而划在一国国境之内、关境以外（从法律意义上而非空间意义上）、允许外国货物自由进出，并与其他地区实行严格隔离的特定经济区域。类似于《京都公约及附约集》定义的自由贸易区（FTZ）：“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物，就进口税及其它各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度”。目前全世界有1200多个自由贸易区（含分区），其中三分之二在经济发达国家和地区，且名称各异，如：自由港、自由贸易区、对外贸易区、出口加工区、保税仓库区、保税区、边境免税区等，但实质上都是经济自由区，也就是我们通常所理解的自由贸易区。如果说“港”和“区”有区别，是指自由贸易区仅限于港口或城市中的某一特定地区；而自由港通常指整个港口和城市，包括停泊船只的水域、码头设施和路上地域等。目前世界上包括整个港口或城市的自由港为数不多，主要有香港、新加坡等，这种自由港往往被称为综合型自由贸易区。

　　各国对自由港或自由贸易区的管理方法大同小异，归纳起来主要有以下特点：一是进入自由港或自由贸易区的商品，不缴纳关税，也不办理通关手续。二是按所在国或地区规定允许进出口的商品，均可进入。三是商品进港后，可以拆散、储存、分级、分类、修理、再制造、重新包装、重新标鉴、清洗、销毁、与外国或国内商品混合或重新出口，海关不实施常规监管。四是进港商品要运进所在国的国内其他地区，则需办理通关手续，缴纳进口税。五是对进出区的活动不加限制，例如已纳税的进口货物可以从纳税地进入区内与其他货物混合后，再免税进入纳税地等。六是在区内放松金融管制，实行金融自由化。其主要内容：放宽或取消对银行支付存款利率的限制；减少或取消对银行贷款规模的直接控制，允许业务交叉；允许更多的新金融工具的使用和新金融市场的设立；放宽外国金融机构经营活动的限制及对本国金融机构进入国际市场的限制，减少外汇管制；在汇率制度的安排中增加汇率的灵活性。

　　从我国的发展实际来看，海关特殊监管区是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。它的基本特征包括：一是经过国务院批准，纳入国家级开发区范畴，同时享受所在地区国家赋予开发区的优惠政策；二是采取封闭围网管理，基础和监管设施验收有严格标准；三是具备保税功能，对区内货物实施保税政策。

　　近年来，上海地区的海关特殊监管区域发展蒸蒸日上，已从最初的“政策飞地”逐渐形成区域经济发展的主要增长极。特别是金融危机以来，上海海关特殊监管区域业务量逆势上扬。2012年上海10个海关特殊监管区域进出口总值1529.3亿美元，同比增长1.85%，占同期上海市外贸总值的35.0%。其中保税物流进出口总值达940亿美元，增长15.56%，成为拉动特殊区域业务量增长的主要因素。在2011年上海召开的第11届自由贸易园区大会上，WTO副总干事瓦伦丁-鲁格瓦比扎先生指出：“被称为亚洲工厂的特殊经济区，对于支持全球经济增长、提升所在国在全球和地区之间贸易谈判的地位，都起到了十分重要的作用。特殊经济区也是一个重要的手段：有助于促进建立一个国家可持续的出口基地、帮助吸引境外和国内投资、提供知识和技术的转移平台。”

　　从自主创新的角度来看，海关特殊监管区已成为承接全球高新技术产业转移和国际高新技术企业研发中心的重要基地，是上海创新驱动、转型发展的平台和试验田。

　　——适应加工贸易产业链向高端延伸要求，推动先进制造业转型升级。支持检测维修业务入区运作。2009年9月至今，上海首家获批开展境内保养、检测、维修业务试点企业—普惠公司共维修航空发动机174台，价值12.18亿美元，征收税款6.1亿元，节约物流和租赁费用约7800多万元。探索集成电路产业链全程保税监管模式。以展讯（上海）有限公司为试点，逐步将集成电路产业链上的设计、芯片制造、封装测试企业等全部纳入保税监管范围，加快实现商流、物流、资金流和信息流一体化，使更多的产品附加值留在境内。

　　——适应保税业务功能拓展要求，推动现代服务业健康发展。支持融资租赁功能拓展。凭借独特的海港、机场口岸资源优势和保税政策环境，规划建设中国最大的租赁产业特别功能区。自2010年7月上海交银金凤凰飞机租赁有限公司率先开展单机租赁业务至今，已为9架货值共3.3亿美元的飞机办理了相关作业手续。同时在洋山保税港区试点开展了价值1542.5万美元的集装箱船单船融资租赁业务。支持保税交割功能拓展。加快建立与国际接轨的净价环境，打造面向亚太地区的大宗商品集散平台，已经完成全国首票期货保税交割货物申报出境，并办理了首批期货保税标准仓单质押融资业务，总融资额达145亿元。支持国际服务外包功能拓展。对经国家认定的技术先进型企业给予相应的政策优惠和便利，鼓励更多企业开展软件设计、技术研发、流程改造、基础设施管理等服务外包业务。截至2011年底，已有9家企业办理了17本服务外包手册，备案金额649余万美元，业务范围涉及上海现代服务业众多领域。支持贸易展示功能拓展。保税区内现有10个专业化贸易服务平台。建立了国家级机电展示交易中心。支持离岸贸易发展。扩大新型国际贸易结算方式试点范围。支持文化服务贸易功能拓展。目前保税区内集中从事文化服务贸易的企业共80多家，注册资本11亿，2011年贸易总额达5亿元。今年3月已经开展了首批艺术品进出口交易，年底前将正式建成具有保税仓储物流、保税展示、离岸保税交易等功能的国际艺术品交易管理中心。

　　——适应国际贸易供应链管理要求，推动现代物流业集合换代。创新口岸货物与保税货物同步运作监管模式，实现特殊区域与口岸物流一体化运作，充分发挥特殊区域国际贸易、保税物流和口岸功能叠加优势。以英特尔公司为例，2010年该司将生产线从上海迁至成都，今年又将其物流配送中心迁回外高桥保税物流园区。截至目前，该司利用空运货物服务中心延伸功能已完成转关货物346.5吨，货值23.3亿美元。探索亚太物流分拨配送中心模式。鼓励保税港区国际贸易、保税仓储、保税交易等功能拓展，首批开展启运港退税试点，带动国际转口贸易、集装箱增值物流业务成长，吸引外贸集装箱货源选择洋山港作为中转枢纽港。目前，洋山保税港区作为跨国公司亚太采购配送中心、供应链管理中心、国际大宗商品集散中心以及大型航运企业的集散基地已初具规模，美国戴尔和克莱斯勒、法国阿尔卡特-朗讯、日本索尼、韩国三星、台湾华硕等知名跨国企业相继在区内设立亚太分拨中心。

　　经过多年发展，海关特殊监管区域已经具备了相当的规模和功能，成为中国经济走向世界的前沿阵地和窗口。从今后的发展趋势来看，转型升级是海关特殊监管区域的必然趋势和基本主线，即：建设与国际惯例更加接轨、具有世界一流水准的自由贸易试验区。当然，这是一个渐进的过程，我们可以称之为“转型和升级”的发展过程。前期我们已经开展了部分先行试验和实践，也取得了初步的成果。这些探索为深化自由贸易试验区建设的内涵和能级奠定了坚实的基础，创造了有力的条件。

　　三、海关支持自由贸易试验区建设的探索和实践

　　在28.78平方公里的自由贸易试验区内，涵盖了外高桥保税区、机场综合保税区、保税物流园区、洋山保税港区等4个海关特殊监管区。近年来，海关在“四区”内以企业需求为导向，先后探索创新了一系列与之发展相适应的监管模式和通关便捷措施，为创建“国际贸易示范区”、“空运货物服务中心”、“国际商品交易中心”、“国际文化贸易示范区”和“国际贸易结算中心”等主动提供政策支持，有力推动了“四区”转型升级和多元化发展。“四区”作为建立自由贸易试验区诸多政策先行先试的重要载体，在功能拓展、制度创新、整合发展等方面将继续承担率先突破的重任，同时也面临着新一轮发展的机遇。

　　近几个月来，上海海关在总署的领导下，积极协同、配合上海市相关部门开展了自由贸易试验区试点方案的研究制订，围绕“一线逐步彻底放开，二线坚决管住，区内货物自由流动”的管理思路，在监管模式创新、区域协调、联动机制等方面研究制订了一系列具体措施。目前，相关的方案和措施已经报海关总署相关部门进行审定。

　　在参与整个方案制定过程中我们也感到，受制于现有的政策规定，自由贸易试验区海关监管这方面还有很大的开拓空间，有些思路在短期内可能无法实现，但是从长远看，却是一种发展趋势。中国（上海）自由贸易试验区既是建在上海的自由贸易试验区，更是中国的自由贸易试验区。它是打造中国经济升级版的有益尝试，更是开创海关管理升级版的绝佳契机。

　　总体而言，我们感到，创新海关管理主要体现在两大方面：一方面，海关要致力于功能创新和内涵优化，积极推进区内以货物贸易为主向货物贸易和服务贸易并重，以要素驱动转向创新驱动的转变，做到设立有标准、退出有机制、项目有指引、管理有规范；另一方面，要主动适应自由贸易试验区内符合政策要求的新型贸易方式和贸易业态的发展需求以及现代国际物流发展的新特点，推动监管模式、管理制度的创新。

　　（一）创新海关管理模式，确保贸易便利与安全。 

　　深入贯彻李克强总理 “一线逐步彻底放开、二线坚决管住，区内自由流动”的要求，改革现行的一线进境货物“先申报、后入区”的海关监管模式，建立舱单预申报管理制度，允许企业“先入区，再申报”，最大限度地提升一线进出境便利程度和物流效率。推进预归类、预审价等贸易便利化措施，探索逐步简化进境备案清单。简化不同区域间的货物流转手续，建立跨区高效流转制度，实现自由贸易试验区内及其与上海关区其他海关特殊监管区域之间货物的便捷高效流转，进一步降低企业物流成本。

　　从进出境备案清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险分析等方面加强二线实际监管，确保二线监管模式与一线监管模式相互衔接，形成完整有效的海关监管链条。进一步提升海关信息化管理水平，通过视频联网和信息化系统，实现电子围网全覆盖和全方位监控，有效把握区内货物进、存、出的全过程。完善货物分类监管模式，探索多账册管理体系。积极争取建立统一的驻区海关管理机构，进一步优化海关管理资源配置，对企业在自由贸易试验区内开展业务实现统一管理，切实维护良好的经济秩序和贸易环境。

　　（二）加快推进功能拓展，支持新型贸易业态先行先试。 

　　支持在自由贸易试验区内开展服务业对外开放创新试点，为自由贸易试验区发展国际贸易集成功能、拓展服务贸易创新功能、探索离岸产业集聚功能、强化对外投资促进功能提供优质的贸易环境。引导高科技含量、高附加值项目落地自由贸易试验区，推动加工贸易转型升级。继续推进文化贸易、服务外包、融资租赁、期货保税交割、保税船舶登记、研发维修检测等新型国际贸易业态发展，探索研究跨境电子商务海关监管模式，加快发展服务贸易。支持建立保税展示平台，允许区内企业在自贸试验区规划面积以内的综合办公区域举办商品展示活动。对区内企业在区外举办商品展示活动的，给予便利条件，方便企业办理相关手续，推动自由贸易试验区成为上海各种新型贸易方式首选的“试验田”。进一步简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境备案手续，提高国际中转物流能力和水平，增强自由贸易试验区对国内外贸易资源的集聚能力。

　　（三）协同推进政策突破，充分发挥自由贸易试验区的政策优势。 

　　推动区内保税加工货物出区实施选择性征税。支持自贸试验区内保税货物销往国内市场实施选择性征税，推动政策落实，提升自贸试验区税收政策优势。协同推动保税延展货物入区运作政策落实，借鉴现有保税延展货物入区监管经验，建立统一的自贸试验区保税延展货物海关监管模式。

　　（四）建立健全协作机制，形成推进自贸试验区建设的整体合力。 

　　加强外部协作配合，在部际合作框架下，加强与发展和改革委员会、商务部、财政部等部门联系配合；进一步深化署市合作，建立上海海关与上海市发改委、商务委、财政局、税务局、口岸办及综合保税区管委会等部门定期磋商机制，采用专题工作组等形式，积极研究自贸试验区发展需求，解决出现的新情况、新问题。

　　建立自由贸易试验区是一个渐进的、不断完善的过程。要尊重物流发展规律和经济社会需求，着重于制度设计和管理手段创新。目前全国各地都在申报或建设相关的“先行先试区”和“创新功能区”，呈现百舸争流的发展状态。海关愿与各相关部门通力配合，以更大的智慧和勇气积极探索建立自由贸易试验区，推动完善开放型经济的体制机制，努力在新一轮竞争中发挥示范效应和排头兵作用。