2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和航运中心的意见》。特别是在海关特殊监管区域的定位上，必须要实现由“境内关内”向真正的“境内关外”的转变，为形成上海国际枢纽港地位和全球资源配置能力创造条件。
上海“十二五”规划纲要摘录
以资源配置型国际航运中心为目标，着力提升航运服务功能，完善现代航运集疏运体系，推进国际航运发展综合试验区建设，营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和服务环境，努力提高国际航运资源的配置能力。
加快完善现代航运服务体系。优化航运服务产业链，完善航运金融服务体系，提高航运信息化水平，进一步拓展上海航运交易所服务功能。
优化现代航运集疏运体系。加快建设以上海为中心、以江浙为两翼、以长江流域为腹地的国际航运枢纽港。依托长江黄金水道，推动集装箱江海直达。推进外高桥港区、洋山深水港区建设和功能提升，提高港口综合保障服务能力。
加快推进国际航运发展综合试验区建设。完善国际航运船舶登记注册制度，创新海关特殊监管区域管理制度，不断提高通关效率。研究制定与国际接轨的航运税费政策，提高航运企业的国际竞争力。推动实施启运港退税政策。加快完善企业开设离岸账户政策。
2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和航运中心的意见》（国发[2009]19号，以下简称国发19号文），明确提出，要探索建立国际航运发展综合试验区。这是适应全球经济发展格局新变化，在更高层次扩大对外开放、探索构筑新的竞争优势的重要载体，是提升中国航运业国际竞争力，开展政策创新、制度创新的试验田。
《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称市“十二五”规划纲要）提出：要以资源配置型国际航运中心为目标，着力提升航运服务功能，完善现代航运集疏运体系，推进国际航运发展综合试验区建设，营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和服务环境，努力提高国际航运资源的配置能力。加快推进国际航运发展综合试验区，将成为“十二五”上海加快推进国际航运中心建设的聚焦点和突破口。
1．国际趋势
“‘十二五’时期，上海国际航运中心建设迫切需要在更高水平上加强制度创新和政策突破，而国际航运发展综合试验区就是实现这一目标的有力之举。”
从19世纪初真正意义上的国际航运中心在欧洲出现至今，国际航运中心功能发生了较为深刻的变化，世界国际航运中心发展经历了航运中转型、加工增值型、资源配置型三个发展阶段。
第一代：航运中转型国际航运中心。第一代国际航运中心出现在19世纪初。当时，国际航运中心的主要功能是货物集散，它们凭借经济发展的需要和优越的地理位置，达到了航运高度繁荣的局面。第一代国际航运中心属于航运中转型。那时，自然条件对于航运中心的形成影响较大。伦敦、鹿特丹是第一代国际航运中心的先行者。二战前夕，纽约、汉堡等一批新兴港口城市也跻身其中。
第二代：加工增值型国际航运中心。二战后至上世纪80年代，随着东亚经济在世界经济格局中的迅速崛起，集装箱运输和商用航空运输迅速发展，国际航运中心开始向第二代转型。第二代国际航运中心是属于加工增值型。东京、香港、新加坡成为第二代国际航运中心的创新者，纽约、伦敦、鹿特丹等也逐步完成了功能转型，并继续扮演着国际航运中心的角色。
第三代：资源配置型国际航运中心。进入上世纪80年代，国际航运中心又出现了向第三代的转型升级。第三代国际航运中心属于资源配置型。
也就是说，第三代国际航运中心不仅集散有形商品，而且还主动参与生产要素在国际间的配置。这样的国际航运中心城市，必然同时又是经济中心、金融中心和贸易中心。第三代国际航运中心的出现，是由世界经济生产一体化、资本一体化、技术一体化的趋势和信息革命所导致的。东京、伦敦、纽约、鹿特丹、香港、新加坡在向第三代国际航运中心的转型中走在了前列。
当前，伴随第三代国际航运中心的能级提升，全球国际航运中心建设竞争加剧，东北亚国际航运中心之争尤为激烈。日本将大阪湾沿岸的神户港、尼崎西宫芦屋港、大阪港合并为阪神港，大幅降低了船公司的港口使用费和港务部门的行政开支，简化了需挂靠多个港口的进港手续。韩国釜山港和光阳港与中国和日本的中小型港口开展港口合作，并降低港口收费，减免集装箱税，并对船公司开辟航线给予奖励，以争夺中国北方腹地货源。还有新加坡、高雄，各大港口纷纷采取创新措施展开激烈的货源争夺战，目标均直指东北亚的国际枢纽港。
从上海来看，国际航运中心建设的战略目标已十分清晰，国发19号文要求上海2020年基本建成“具有全球航运资源配置能力的国际航运中心”，实际上就是要建成第三代国际航运中心。国发19号文提出，上海国际航运中心建设的总体目标是“一个中心、三个基本形成”——即到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心；基本形成以上海为中心、以江浙为两翼，以长江流域为腹地，与国内其他港口合理分工、紧密协作的国际航运枢纽港；基本形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系，以及国际航空枢纽港，实现多种运输方式一体化发展；基本形成服务优质、功能完备的现代航运服务体系，营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境，增强国际航运资源整合能力，提高综合竞争力和服务能力。
“十二五”时期，上海国际航运中心建设迫切需要在更高水平上加强制度创新和政策突破，而国际航运发展综合试验区即实现这一目标的有力之举。
2．制度框架
“现代国际航运中心发展的制度框架主要包括六个方面，其中之一是合理的港口税费制度。通过降低港口收费，提高航运企业的竞争力。以一艘5000TEU集装箱船为例，香港、新加坡等港口政府管理部门收费（包括船舶港务费和船舶吨税）折合人民币分别为14737元和23148元（洋山港上述收费高达95087元）。”
纵观国际航运中心的演变，并不全是市场自发形成的结果，而是市场“看不见的手”和政府“有形之手”共同作用的结果，是世界各国（地区）经济竞争、政治博弈的结果。从政府对国际航运中心建设介入的程度来看，推动国际航运中心建设，主要有三种模式：
第一种是政府有限介入的市场主导模式，以香港为代表。第二种是政府参与下的市场主导模式，以新加坡为代表。第三种是政府全面介入的政府主导模式，以韩国、迪拜为代表。
不难发现，无论是上述哪一种发展模式，政府都在制度框架的构建和政策环境的营造上发挥了重要作用。尤其是在全球区域竞争日益激烈的今天，这一趋势更加明显。通过对香港、新加坡、纽约、鹿特丹等航运中心，在税收、投资、金融、海关监管等方面的比较分析，我们发现，现代国际航运中心发展的制度框架主要包括六个方面：
其一，有竞争力的税收制度。以相对较低的税率吸引企业聚集。一是所得税率保持在15%～20%，个别可低至10%。如香港的公司所得税率为16.5%，新加坡的公司所得税率从2010年起由18%下调至17%（符合条件的地区总部所得税率仅为10%），汉堡港的公司所得税率从2008年起由25%下调至15%，鹿特丹港的公司所得税率最低为20%。二是采用税赋水平较低的吨税制。以船舶吨位作为计税基准，而非根据公司的实际经营利润，会大大降低航运企业的税负。汉堡、鹿特丹等在1996年就引入吨税制作为航运公司的所得税制。三是航运相关业务可享受税收优惠。香港规定在港经营不盈利的企业无需交税，在港以外地区的利润无需交税；新加坡对悬挂本国旗的船公司营运收入、船公司股息、出售船舶收益、出租船舶收入免税；汉堡自由港对船舶买卖、建造免征关税和增值税；鹿特丹保税区对荷兰远洋运输船舶建造、运输及维修保养所需的进口部件免征增值税和关税。
其二，合理的港口收费制度。通过降低港口收费，提高航运企业的竞争力。以一艘5000TEU集装箱船为例，香港、新加坡等港口政府管理部门收费（包括船舶港务费和船舶吨税）折合人民币分别为14737元和23148元（洋山港上述收费高达95087元）。汉堡自由港对集装箱船总吨位超过10万吨的部分免交港口使用费，对在两个星期内二次挂靠汉堡港的船舶（需来自北海或者波罗的海）可减免50%的港口使用费。
金融危机发生后，部分国际自由港还进一步调低了港口收费，如新加坡规定在其港口内逗留不超过10天的远洋船舶，可以减收10%的港口费；汉堡港对超额运输量给予最高达50%的数量折扣，可以使船公司每个集装箱费用节省50%，船公司还可以延期付款。
其三，便捷高效的海关监管制度。以便捷的海关监管模式提高功能和效率。一是实施真正的“境内关外”政策。为提高境外与自由港之间货物进出口岸的效率，国际通行做法是不需要履行报关手续。二是对货物进入保税区的增值部分免征关税。纽约自由贸易区对在区内的增值部分免征关税，货主还可选择“转化物关税率”；允许国内的“非保税货物”以关税“不征不退”方式进入。三是加强港口保税区与其腹地保税仓库的联动。鹿特丹港的做法是将保税仓库与保税运输系统连成一个整体性的保税网络，货物从保税港仓库运往内陆腹地的保税仓库无需清关。
其四，宽松可控的金融监管制度。以相对宽松的进出结算等提高资金集聚能力。一是外汇自由兑换。香港、新加坡、纽约、汉堡、鹿特丹实行的是外汇自由兑换政策。二是资金进出相对自由。香港对资金进出没有限制，对在港的股息、专利权费、利息等收入可自由地转移到其他地区；汉堡对资金进出没有限制，但对企业（个人）超过12500欧元的对外汇款（进出口业务除外），要求汇款银行必须向州银行申报和说明汇款理由；鹿特丹要求有外汇账户的企业有义务向荷兰国家银行提供与境外资金往来的报告。
其五，灵活高效的政府管理制度。国际自由港一般都实行充分授权、高度统一、简化便捷的行政管理；在行政管理和货物监管方面,“区事区办”已成为惯例。如香港、新加坡、汉堡等政府对外国投资者的注册审批、投资经营服务，都具有高效、简化的特点。同时，针对市场变化，迅速决策，灵活反应。如为应对金融危机，各自由港快速推出了一系列降低企业成本的政策。新加坡还进一步强化了其海事金融优惠计划，其主要内容是两方面：第一，船舶租赁公司、船务基金或船务信托在10年优惠期内购买船舶所赚取的租赁收入，只要符合条件将永久豁免缴税，直至相关船舶被售出为止；第二，负责管理船务基金或企业的投资管理人所获得的管理相关收入，只要符合条件即可享有10%的优惠税率，为期10年。
其六，规范完善的法律政策制度。形成完备的法律制度和政策环境。一是建立保护投资人合法利益的法律制度。香港通过健全的法规和条例维护自由竞争的市场秩序，建立了一套便捷的管理程序、审批手续，对自由港内的企业实行间接调控。二是制定相对自由的投资政策。如新加坡规定，新加坡国民可以设立的五种公司类型外资均可设立；完全开放商业、外贸、租赁、直销广告、电信市场，并加快推进资本市场发展；规定了最为宽松的股权比例，除限制新闻业、广播业分别不得超3%和49%的出资比例,以及公共事业属禁止投资产业外，其他行业与项目无外资出资比例限制，外国投资人可以拥有100%的股权。
从上海来看，国际航运中心建设迫切需要在制度框架和政策环境上对接国际，突破创新。国际航运发展综合试验区就是要成为一个借鉴发达国家（地区）航运支持政策“先行先试”、实现制度和政策创新、对全国航运产业及航运中心建设发挥示范效应的功能区域，从而有力助推上海国际航运中心建设制度框架的完善。
3．突破瓶颈
“当前要重点在‘两个体系’建设上实现突破：一是营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和服务环境，形成服务优质、结构优化、功能完备的现代航运服务体系；二是发挥市场在外汇和国际贸易资源配置中基础性作用，形成离岸金融和保税贸易服务体系。这也是国际航运发展综合试验区要聚焦突破的重点领域。”
建设上海国际航运发展综合试验区，不仅要体现在通过实施航运支持政策而形成的低成本优势上，更为重要的是，要体现在通过监管创新形成的货物和服务流通自由、运作高效上，体现在通过金融创新形成的结算便利、功能完备上，低成本、高效率和强功能将共同构成国际航运中心建设的核心竞争优势。基于此，上海国际航运发展综合试验区的战略定位是：围绕到2020年基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心的总体目标，通过持续的政策创新、制度创新和体制创新，率先形成符合国际惯例的自由港功能和制度，发展成为低成本、高效率、具有较强国际航运资源配置能力的航运特区。
重点聚焦三个方面的瓶颈障碍：
第一，结合上海建设“资源配置型国际航运中心”的战略要求，聚焦突破阻碍企业资源、物流资源、金融资源集聚和高效运作的瓶颈障碍。如前所述，世界主要国际航运中心功能已经从第一代的航运中转型，第二代的加工增值型，发展为第三代的资源配置型，且配置全球资源的能力不断增强。而与国际上其他资源配置型航运中心相比，上海在海关监管、金融管制、税费制度等方面还存在较大差距，企业通关时间长、运行成本高、货物进出不便、税收负担重、外汇收付不便，制约了航运要素资源加速集聚，不利于改变我国大量外贸箱源到国外港口中转的东北亚外贸集装箱运输格局。特别是在海关特殊监管区域的定位上，必须要实现由“境内关内”向真正的“境内关外”的转变，为形成上海国际枢纽港地位和全球资源配置能力创造条件。
第二，结合上海“腹地型国际航运中心”的区位特点，聚焦突破阻碍国际航运发展综合试验区与腹地联动发展的瓶颈障碍。与香港、新加坡等国际航运中心相比，上海的优势在于具有广阔的经济腹地。改革开放初期，在中国设立海关特殊监管区并将其作为一个独立封闭的空间加快开放，有利于依托原材料市场和消费市场“两头在外”的发展模式实现发展。但随着中国经济逐步向内需主导转型和长江流域腹地不断崛起，进一步增强港口经济与腹地经济的后向联系，成为扩大服务辐射半径，提升资源配置能力的关键。探索建立国际航运发展综合试验区，必须实现由“两头在外”向“内外整合”的转变，促进企业依托国内、国外两个市场、两种资源开展运作，促进上海与腹地经济的联动发展。
第三，结合上海航运服务功能“短腿”的发展现状，聚焦突破阻碍航运服务体系加速发展的瓶颈障碍。国际航运中心一般都是（或存在于）开放型、自由度较高的经济体，也因此航运服务功能完善，服务辐射范围广。上海要针对航运服务发展缓慢、航运服务功能不完善等突出问题，在进一步扩大航运服务领域对外开放、促进投资和贸易便利化上取得新突破。因此，当前要重点在“两个体系”建设上实现突破：一是营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和服务环境，形成服务优质、结构优化、功能完备的现代航运服务体系；二是发挥市场在外汇和国际贸易资源配置中的基础性作用，形成离岸金融和保税贸易服务体系。这也是国际航运发展综合试验区要聚焦突破的重点领域。
4．功能创新
“国际航运发展综合试验区除进行正常的本地交易之外，更主要的是需要从事转口贸易和离岸贸易；同时，除了从事正常的现货交易以外，还可以进行期货交易乃至保税期货交易。为此，除建立一些保证商业活动顺利进行的机构外，还需要建立一些专业性保税展示交易平台，通过设立这一公共展示交易平台，形成贸易、资金、信息及物流合一，以展示带动贸易，以贸易促进物流。”
建设资源配置型国际航运中心，航运服务功能的提升是关键。
上海国际航运发展综合试验区就是要更好地发挥“政策聚焦、先行先试”的示范作用和“合作共赢、协调发展”的联动效果，成为集口岸功能、产业功能、贸易功能、金融功能、物流功能、信息功能、辅助功能于一体的航运综合服务功能先行区和示范区。
口岸功能。口岸功能是国际航运发展综合试验区的基础功能，其他功能均由此派生。口岸功能主要包括：一是装卸功能，二是仓储功能，三是集疏运功能，四是船舶服务功能，等。由于航运发展综合试验区具有“免征关税”的得天独厚的条件，其进口燃料、船用备件能享受免征关税和进口环节增值税的优惠政策，因此其船舶服务业在成本上占有优势，有条件形成一项重要的口岸产业。
产业功能。国际航运发展综合试验区形成以现代服务业与先进制造业为主的产业体系。在现代服务业方面，重点发展航运服务（包括货运代理、船舶代理、理货、货运保险、船舶租赁、船舶买卖、进出口信息与咨询、航员劳务经纪等）、金融服务、生产性服务、信息服务等产业；在先进制造业领域，重点发展发电及输变电设备、船用关键设备、汽车整车及零部件、海洋工程、工程机械、IT制造、航空零部件和通用机械装备等产业。
贸易功能。包括货物转口贸易、离岸贸易、期货交割以及商品的保税展示等。国际航运发展综合试验区除进行正常的本地交易（即商品在上海国际航运发展综合试验区并在此成交）之外，更主要的是需要从事转口贸易（在上海国际航运发展综合试验区内成交而商品在外地或海外，但商品经由上海口岸）和离岸贸易（即在上海国际航运发展综合试验区内成交而商品在外地或海外，但商品不经由上海口岸）；同时，除了从事正常的现货交易以外，还可以进行期货交易乃至保税期货交易。为此，除建立一些保证商业活动顺利进行的机构外，还需要建立一些专业性保税展示交易平台，通过设立这一公共展示交易平台，形成贸易、资金、信息及物流合一，以展示带动贸易，以贸易促进物流。
金融功能。一方面是支持国际航运发展综合试验区各项活动所必需的功能，可以称之为金融服务功能，如允许在一定额度内资本项目下人民币自由兑换和外币的自由流通、海外资金在一定额度内的自由汇进汇出等；另一方面可在这些频繁的金融活动的基础上，进一步展开独立的金融业务，如发展离岸金融业务，并可以进一步允许海外证券所在这里设置分支机构，即在这里可以从事海外证券交易的业务。
物流功能。国际航运发展综合试验区的物流功能就是利用区内独特的优势条件，把国内国外两种资源、两个市场结合起来，吸引国际物流在国际航运发展综合试验区分拨、集散，从而成为国际物流分拨中心。
辅助功能。航运发展综合试验区的辅助功能是指为中外客户提供辅助服务的功能，主要包括：设立国际购物中心，设立旅游娱乐区，在航运发展综合试验区可利用自然条件建设海洋公园、一流的海滨浴场、一流的海滨旅游度假中心等，为中外客户提供一流的娱乐与旅游配套服务。同时，还可结合邮轮旅游产业探索形成与国际接轨的邮轮产业链。
（中华航运网辛颖姿供稿）