一、以地方政府为主的推进机制主导着国际航运中心建设

　　1.上海国际航运中心建设现状的基本特征

　　对照上海国际航运中心建设的现状，我们发现有两个基本特征：

　　一是政府动力大于市场动力。从1994年上海市政府责成市政府交通办公室开始组织进行航运中心建设的前期工作起，17年多来的发展历程完全是以政府全力推动为主要方式。早期是在上海市政府的直接领导下，由市政府交通办公室统筹前期研究。中期主要根据国家和市委、市政府的部署，在上海国际航运中心上海地区领导小组办公室的有力协调下，围绕深水枢纽港建设，各参与方形成较强的合力。后期围绕国务院颁布的支持上海两个中心建设的《意见》，上海市政府以及由市建设交通委设立的航运中心建设领导小组办公室，全面发动，分解任务，参与的单位之多是以前所没有过的。市建设交通委、市口岸委、市交通港口局、上海海事局等政府部门以及虹口区政府、浦东新区政府成为上海国际航运中心建设的主力军。与此同时，国家有关部委加大了对上海国际航运中心建设的支持力度，国家金融、财税、商务、信息、旅游、海洋等多个部委参与，前所未有。政府层面比较热闹，政府动力明显大于市场动力。

　　二是地方政府的积极性大于中央政府积极性。从1996年1月国家正式宣布建设上海国际航运中心以来，作为国家战略，一直是明确的，特别是2009年国务院出台了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，有力地提升了上海国际金融中心和国际航运中心建设的国家战略地位。在2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，只提到加快上海国际经济、金融、航运、贸易中心建设，而没有提到国内另外几个航运中心，进一步突出了上海国际航运中心的地位。但是，我们必须看到，地方政府在建设国际航运中心方面的积极性和紧迫感，远远大于中央政府。不仅上海，国内其他航运中心建设的提出，都是地方政府反逼中央政府的结果。而地方在建设航运中心时，政策突破的制约都来自中央政府。

　　2.形成以政府为主推进机制的主要原因

　　形成我国航运中心建设以政府为主的推进机制主要有以下几个方面的原因：

　　一是我国的航运中心建设处于起步阶段，在港航基础设施和集疏运系统建设方面的任务特别重，政府的角色容易突出。上海不像新加坡、香港那样的岛屿城市，也不像伦敦那样与欧洲大陆有海峡相隔。作为广阔的长江流域腹地的出海口，上海与纽约、鹿特丹的区位极其相似。因此，上海的港口和航运必须为长江流域的经济发展作出贡献，建成国际枢纽港和现代集疏运体系，既是中央对上海国际航运中心建设的要求，也是上海国际航运中心本身不可缺少的重要内容。正因为如此，深水港建设、深水航道建设和集疏运系统建设成为前十几年国际航运中心建设的主旋律。而在港航建设上，政府在规划、土地等方面是全控制的，因此，政府的角色容易突出。不仅上海，大连、天津等航运中心，也是以枢纽港建设为核心，政府的作用就很大。

　　二是我国航运中心不是由市场推动逐步发展而成，而是希望在不很长的时间内，靠强力推进建成。这种发展路径，决定了只能主要依靠政府采取政策聚焦、资源聚焦的方式，集聚一切力量聚焦于航运中心建设。这就不是一般的企业或市场行为在短期内可以达到的。

　　三是我国的现有体制下，政府控制了航运中心建设资源是最主要的原因。强政府、弱市场，是我国体制和机制的最大特色。原因在于长期以来的计划经济的影响太深，加上政府的经济责任太大，虽然已经实施了一系列改革，但是政府在经济发展中起主导作用的局面没有改变。在国际航运中心建设中，政府掌控了大量的资源，由此形成了政府动力大于市场动力的格局。表1清楚地显示了航运中心建设项目推动的主要部门和政策瓶颈指向。

　　四是我国在建的国际航运中心，目前仍处于货物集聚转运中心与贸易中心相结合的阶段，需要大力提升港口国际竞争能力，重点发展集装箱国际业务。港口市场的竞争主要是国内竞争，国内的体制决定了地方政府是港口市场同质化竞争的主要推手，因此，地方政府迫切希望通过高举航运中心建设的大旗，获得中央政府更多的政策倾斜，来拉动临港产业和功能区的发展，促进航运服务业发展，带动城市经济转型发展。这也是地方政府积极性大于中央政府积极性的重要原因。

　　3.以政府为主推进机制的积极效应

　　当前，我国航运中心建设以政府为主的推进机制，的确有其明显的积极效应：

　　一是政府可以集中优势资源办大事，并采取政策聚焦，可以在较短的时间内出成果。如果不是这种动力模式，洋山深水港、长江口深水航道是不可能在这样短的时间内建成的。国外称之为“中国模式”的主要特点，就在于此。

　　二是相对而言，政府系统政令畅通，首长负责，决策拍板快，有助于新兴航运中心快速形成后发优势，缩短追赶发达航运中心的时间。

　　三是航运中心的发展是一个改革、创新、突破、争优的过程，相对于市场的从下往上的改革，政府从上往下的改革比较快、比较容易推进。

　　中国政府已经将政府在经济发展中的作用发挥到极致。改革30多年来的成就已经充分证明了这一点。1990年，匈牙利经济学家科尔奈在《通向自由经济之路》一书中说：“没有一个强有力的政府，实现市场经济的转型几乎没有可能。”同理，上海国际航运中心建设正从原来的硬件设施建设为主，向现代航运服务体系、现代集疏运体系建设为主的方向转型发展，没有一个强有力的政府，实现转型发展也是不可能的。

　　4.以政府为主推进机制的负面效应

　　毫无疑问，目前我国航运中心建设以政府为主的推进机制，也有明显的负面效应：

　　一是政府强了，市场则弱了。企业的作用和市场配置港口和航运资源的能力大为减弱。如果说在基础设施建设和航运中心框架建设阶段，企业还有一定的活力，而到了航运中心转型发展后，市场的弱态已造成了目前航运中心建设的每一步都依赖于政府松绑或者给优惠政策。如果“十二五”时期不能很好地解决这一问题，那么，上海很可能只停留在配置国内航运资源的层面上，停留在上海与周边省市争夺有限的资源上。因此，正如2011年10月30日韩正市长在第二十三次上海市市长国际企业家咨询会议上所作的主题报告中说：“上海将加快建设具有全球资源配置能力的市场体系.努力把上海建设成为具有全球资源配置能力和市场网络的枢纽中心。”建设市场体系的确是航运中心建设的关键。但是，市场体系的动力变强，首先需要政府松绑。

　　二是革别人的命容易，革自己的命难。以政府为主的航运中心建设推进机制，往往在改革中采取“挤牙膏”的方式，形成局部政策优惠，但很难触动制度改革。如何实现从局部性政策优惠转变为具有突破性的制度创新，这是上海国际航运中心建设能否又好又快推进的关键所在。肖林等专家已经提出制度创新的重点是建立六个方面的制度框架：有竞争力的税收制度、合理的港口收费制度、便捷高效的海关监管制度、宽松可控的金融监管制度、灵活的政府管理制度、规范完善的法律政策制度。我认为这是抓住了发展的关键。

　　三是以政府为主的航运中心建设推进机制，往往伴随着高昂的行政成本和不经济的资源配置。以上海为例，航运中心建设参与机构组织重叠众多，最直接相关的机构有50多家，机构职能和力量分散，管理关系错综复杂。由于机构重叠、功能交错、理念多元，造成了管理关系上的复杂，缺乏两省一市有力的协调机制，缺乏对口岸管理服务有力的协调机制。此外，政府对航运中心建设资源的控制是条块分割的，要想靠政府自己有效整合，有很大的难度。从当前上海国际航运中心发展中存在的主要障碍和瓶颈看，需要突破的政策多数属于中央事权，如果分别向有关部委去申请解决，也只能是个别突破，而且耗费时间较长，难度很大。

　　四是以政府为主的航运中心建设推进机制，容易造成内部竞争大于外部竞争的局面。由于市场动力弱于政府动力，造成参与国际市场竞争的能力不足。国内航运中心之间的竞争主要是面向中央政府的政策之争，有了政策，就有了国内资源。一些城市的政府甚至给港航企业下业务指标，还有的地方不具备建设航运中心的条件，就凭政府主要领导的指示要求，没有条件创造条件也要建航运中心，由此加剧了国内竞争，尤其是同一区域内的港航竞争。

　　可见，在中国现有体制和发展条件下，建设国际航运中心，不能没有强有力的政府动力，但是，又不能只靠强有力的政府动力，还必须培育形成强大的市场动力，否则会事倍功半，难以实现国际化、市场化的发展，最终无法实现国际航运中心建设目标。

　　二、加快实现航运中心建设推进机制的转变

　　一是首先要从政府主导、市场为辅，转变为政府和市场双主导，并逐步向政府引导、市场主导的方向发展。政府和市场双主导，这应该是特殊阶段的中国航运中心建设特色。双主导主要体现在：政府在航运制度建设、政策突破、航运功能集聚区和航运集疏运系统建设方面发挥主导作用；市场在壮大航运服务业业态、做优港航业务、做大国际航运需求、参与国际航运及服务业竞争方面发挥主导作用。要实现这一转变，就要加快转变政府职能，正如《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》所指出的：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”

　　二是推进体制和制度的改革攻坚。国际航运中心建设不能停留在政策性开放的水平上，从某种意义上说，一般的政策措施基本上都集中在税费减免和优先开展其他地区尚不允许的业务上，这对国际航运中心建设固然很重要，但是，光靠政策优惠只能取得短暂的先发优势。上海国际航运中心建设既要推进政策落地，更要研究如何推进体制和制度的改革攻坚。体制和制度上的突破，说到底就是一定要按照国际通行惯例来推进上海国际航运中心建设，就是要充分借鉴自由港模式，在通关和海关监管方面有大的突破和创新，在这方面应很好地向新加坡和香港学习。

　　三是加快建设航运市场体系。建设航运市场体系的核心，首先是发展航运组织，要充分发挥协会和其他社团组织的作用。目前我们不少协会和社团组织具有明显的政府特征，可以说依然是政府功能的延伸，有的甚至是打着社团组织旗号，借助政府资源，行权力寻租之实，这样的社团组织不利于航运市场的发育。其次是发展市场主体，市场主体是企业，要增强港航企业在航运中心建设中的话语权和主动性。再次是发展航运交易市场，上海不能只有一个航运交易所，应该有多个不同业务门类的航运交易市场体系。同时，要培育好航运及航运服务业的市场细胞，重点培育保险经纪、保险公估、法律服务、会计、船舶检验等各类中介机构。伦敦航运金融非常发达很重要的一个原因就是，伦敦航运中介机构功能齐全、专业程度高，有效地支撑着整个航运产业链的发展。

　　四是加快形成有利于航运服务业发展的市场机制。要将优化航运市场环境作为政府的主要任务。我国正处于经济体制转轨时期，法律法规不健全，市场机制不完善，要为中外航运经营者创造一个良好的竞争环境还需要做出艰苦的努力。因此，要进一步改革行政审批制度和办事程序，尽量方便管理相对人；要加快制定相关法律法规，规范政府行为，规范航运市场，创造一个统一开放、竞争有序的市场竞争环境，依法维护市场经济条件下的各类航运服务契约关系、财产关系和人身关系，要为国际化程度很高的国际海运业提供更加宽松的经营环境；加快上海航运服务业及基础设施领域的市场开放，进一步消除市场准入壁垒；同时规范航运服务业引资投资行为，统一招商引资政策，依法保障所有航运服务业主体享有平等待遇；打破行政分割，推动长三角区域范围内的航运市场相互开放，建立面向全国的航运服务市场体系，促进各类航运服务要素的流动，以适应国内区域联动发展的新形势；打破垄断经营局面，形成航运服务业多家经营、适度竞争的良性格局。依法规范航运服务市场主体的经营活动，引导航运服务市场有序竞争。支持和引导非公经济进入航运服务市场；上海在服务和条款方面要提高与国际惯例接轨的程度。随着航运中心建设的不断深入和现代航运服务业的发展，市场的作用会逐步加大。从国际经验看，国际航运中心必然是成熟的航运市场。我们的建设目标是国际性的航运中心，就必须与国际接轨，为世界上其他国家和地区的航运企业及相关企业提供符合国际市场惯例的服务。

　　五是在继续发挥政府支持航运中心建设的作用基础上，要合理界定政府的行为。政府管理的适当是国际航运中心高效运作的有力保障。评价政府在国际航运中心建设中管理效能主要有以下三个方面的衡量标准：（1）政府对于港航及其相关企业生产经营活动的直接干预是否最小化；（2）政府能否为航运及其相关市场微观经济主体提供可以预测的客观社会环境；（3）政府将其制定的经济政策（包括与国际航运业以及国际航运中心相关的政策）运用到变化的国际环境当中时，是否具备应有的灵活应变性。凡是政府管理职能按照上述标准进行运作的可以认为政府管理对于航运中心建设与发展是有效的；反之，则认为政府管理活动是无效的或缺乏效率的。

　　总之，形成市场动力与政府动力有机融合的机制，才能推进航运中心又好又快地建设和发展。