为推进深入学习实践科学发展观活动,更好地履行“综合管理、协调服务”的职能,推动办课题研究工作,根据办领导提出的课题调研工作要“着眼瓶颈、着力破解、着重应用”的总体要求,本着虚心学习兄弟省市口岸之长,创新推动上海口岸之新的目的,按照办统一安排,2008年11月30日至12月4日,由市口岸办副巡视员章式洪同志带领市口岸办综合处、政策法规处、组织人事处、机场办事处4个处办共6人,先后实地考察广州新白云国际机场、深圳湾口岸、蛇口港和海南洋浦港口岸,并分别与三省市口岸办同志进行了座谈交流。有关情况报告如下:
一、基本情况
广东省口岸截止2007年底,全省经国家批准对外开放的一类口岸有54个(其中陆路9个、铁路口岸4个、港口口岸36个、航空口岸5个),约占全国1/5;经省政府批准对外开放的二类口岸有89个(其中水运84个、公路1个、铁路4个),约占全国1/2;纳入口岸管理的进境货运车辆检查场(简称车检场)64个。全省通往港澳的水运客运航线30条,客货运国际航线80多条。据统计,2007年全省口岸出入境人员2.7亿人次,同比增长6.2%,约占全国的80%;出入境交通工具1862万辆(艘、列、架)次,同比增长2.3%,约占全国的84%;进出口货物3亿吨,同比增长0.5%,约占全国的21%;进出口集装箱2597万标箱,增长2.8%,约占全国的34.6%;省内海关税收实际入库1536.8亿,增长19.9%,约占全国的20%。
广州新白云国际机场是中国大陆首个按照中枢理念设计建造的枢纽航空港,隶属广东省机场集团,并委托广州市政府管理。新机场一期工程可满足年旅客吞吐量2500万人次,二期工程已经启动,以满足预计的2010年广州亚运会时年4500万人次旅客吞吐量。拥有定期航班航线160多条,航线网络遍布欧、美、亚、澳、非五大洲,每天700多个航班运送旅客通达国内外140多个城市和地区,架起中国经济最为活跃的地区珠江三角洲沟通世界的空中桥梁。2007年白云机场年旅客吞吐量达3095万人次,跻身世界大型机场行列。深圳湾口岸由口岸查验区、深圳湾大桥和口岸连接线三大部分组成。
深圳湾口岸查验区占地面积117.9万平方米(其中深方口岸占地面积76.3万平方米,港方口岸占地面积41.6万平方米)。设计日通过能力为:旅客6万人次,高峰期可以达20万人次;车辆5.86万辆次。目前,日均出入境旅客最高峰已超过6万人次。深圳湾口岸通关实行24小时开放。目前通关时间为每日6:30时至24:00时,运行17.5小时。今后,将根据客流量的增长,实施全时制通关。查验区域分为旅检和货检两大部分:旅检大楼分为三层,建设面积56677平方米,其中深方20399平方米,港方36278平方米。口岸开通初期只开通第一层。深圳湾大桥全长5545米,其中大桥深圳侧2040米,香港侧3505米,按高速公路标准建设,设计行车速度100公里/小时,双向六车道加两侧紧急停靠带,桥宽38.6米,设计寿命为120年。口岸连接线全长4.48公里,连接口岸至深圳前海湾大道,采用下沉式道路,通过3.09公里的六车道高速公路隧道,过境车辆穿越市区。
深圳蛇口港是一个早期开放的口岸,是广东港口岸至香港的19条水运客运航线之一,目前有3条蛇口港及至香港机场的水上客运航运线。
海南省口岸现有7个国家批准的对外开放一类口岸,其中空港2个(海口美兰机场口岸、三亚国际凤凰机场口岸),海口港口岸5个(包括马村港口岸、洋浦港口岸、八所港口岸、三亚港口岸、清澜港口岸),新开口岸2个(琼海市龙湾港口岸和临高县金牌港口岸)由于各种原因未实施。洋浦港口岸于1990年5月31日国务院函〔1990〕39号文件批复对外开放,1991年12月正式宣布对外开放。目前,洋浦港总体规划及国务院调研组意见,拟将洋浦港口岸范围从洋浦港区扩大至神头港区。洋浦港现有码头泊位5个,设计港口年吞吐量400万吨。在建国投洋浦三期工程码头泊位3个,设计年吞吐量333万吨。神头港区在建码头泊位12个,设计年吞吐量3000万吨。目前,投资102亿元,设计年吞吐量为829万吨的海南金海纸浆配套项目建成投送投产,投资116亿元,年加工原油800万吨的炼油项目建成投产,设计年吞吐量为2530万吨的配套码头,建成运营。
“十一五”期间,洋浦港进入快速发展期,洋浦港保税港区(一期)于2008年10月13日通过国家正式验收后开港,码头泊位将增至40个以上,设计年吞吐量为7000万吨,其中外贸吞吐量预计达3500万吨。
二、主要经验与做法
(一)在口岸综合管理法治建设上
1、深圳、海南两地口岸在区域管理、立法保障上有较为成熟的制度和经验值得借鉴。深圳市于2004年出台《深圳经济特区出入境口岸区域管理规定》(规章),将陆路口岸管理区和陆路口岸场地都纳入市政府口岸办的管理和协调范围。其中陆路口岸管理区由深圳市人民政府口岸办公室会同有关部门划定,经深圳市政府审核和广东省政府批准,并树立界碑标志。依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,在2007年开通深圳湾口岸时,除明确界定深圳湾口岸的管理区包括深圳湾公路大桥、深圳湾口岸查验区、4.48公里的口岸连接线外,还进一步细化了港方管理范围限于查验区的港方区域和大桥桥面。海南省早在1997年7月1日施行《海南经济特区口岸管理条例》,并在2007年7月26日进行修正,依据条例明确了口岸的概念、范围、对象;口岸综合管理部门的职责;口岸开放与关闭;口岸报批程序;口岸查验;法律责任等事项。但据省口岸办同志反映,现有的口岸管理区域没有划定标准,仅根据边检实际需要划定边检口岸限定区,未能充分满足口岸综合管理和其他口岸查验单位管理的需要。
2、深圳口岸的查验配套设施管理体制值得借鉴。1999年颁布的《深圳经济特区陆路口岸和特区管理线检查站物业管理规定》(地方性法规)将深圳市政府管理的陆路口岸查验场所、办公业务用房、公共场地及相配套的设施设备的行政主管权与物业管理权分开,对口岸查验配套设施的产权、使用权、规划建设改造维护原则、物业调整分配、资金来源及相关管理措施都作出了规定。在深圳湾口岸查验配套设施管理中,较好地实施了上述法规规定,深圳市口岸办、口岸查验单位、口岸物业管理单位管理有序,协作流畅,值得学习借鉴。
(二)在口岸科学规划服务配套上
广东省口岸办现正规划对境内143口岸、64个纳入口岸管理的进出境货运车辆检查场进行资源优化整合,通过新建、扩建、改造相关重点口岸,归并、关停部分效益较差、布局不合理的口岸(关闭了南澳、梅沙两口岸),提高口岸整体效能。深圳市口岸办主导了深圳湾口岸的规划、设计、投资及后期管理,长远规划,一次建设,分期使用,有效保障了口岸区域当前发展和长远需求。深圳市政府相关部门根据交通发展需求和实际情况,对路网交通作出了规划。目前,沿江高速公路已经开工建设,深圳湾口岸侧连接线、沙河西路已投入使用,计划2010年全线建成通车。市交通局正在根据全市统一规划交通组织进行调整,规划地铁线路、整合7条公交专线,通过招标形式确定中行深圳分行蛇口支行入驻深圳湾口岸。市口岸办还将根据旅游团体的需求,在口岸适当位置设立旅游团队集散区,为旅行团提供方便快捷的通关服务等等。海南省境内有丰富的天然深水岸线资源,省口岸办加强对口岸地理分布、功能布局的调控,因地制宜,集中优势资源做大洋浦港、三亚港等口岸区域,重点支持石油炼化、造纸等工业企业专用码头发展以及邮轮码头发展。
(三)在口岸创新通关监管模式上
1、“空海联运”模式。深圳的空海联运有两种方式,一是旅客赴香港机场乘飞机去国外,可经蛇口客运码头办理出入境手续和行李直挂手续,然后乘船赴香港机场专用码头,由专门通道登机,回程亦然。二是旅客乘飞机到达深圳机场后赴港、澳,或者由港、澳前往深圳机场乘坐国内班机,都可通过机场码头实现机船间无缝对接,深圳机场成为我国第一家实现海陆空联运的航空港。
2、旅客自助通关。深圳湾口岸查验区的出入境边检各设检查通道21条,其中建成出入境自助查验通道各10条,占总通道数近50%。该通道运用于往返内地及港澳之间的港澳居民和内地旅客,旅客与系统留取的手指纹和眼虹膜信息核对,通关时间只需8秒左右,而人工办理验证手续一般约需15秒。
3、“一地两检”模式。深圳湾口岸是我国首次变“两地两检”模式为“一地两检”模式的新型陆路口岸,使深港双方口岸零距离对接,旅客、车辆的出入境查验都在这个口岸区域内完成。出入境旅客由老口岸两次上下车减少至一次,通关时间可减少10分钟左右。由于这种模式仍然需要排两次队,检查两次,下一步,深港政府将推动双方口岸部门实现信息资源共享,双方同台查验,实行单边验放,管进不管出,变“一地两检”为“两地一检”。
(四)在口岸人员编制管理体制上
广东省口岸办与广东省外经贸委为同一党组,共有两个处(港口口岸处、陆空口岸处)。深圳市口岸办目前编制42人,设六个处室(秘书处、陆路口岸一处、陆路口岸二处、特管线处、信息处、海空港口岸处),另外,市口岸办下辖一个负责管理口岸指挥控制中心的事业单位,并下设市口岸管理服务中心,主要承担深圳一线口岸和二线通道的物业场地、设施设备、供水供电、卫生绿化、安全保卫等方面的工作。海南省海防与口岸办公室为省政府办公厅副厅级内设机构,目前编制21人。
(五)在口岸综合管理信息化建设上。
广东省口岸办自主研发的广东口岸广域网使全省口岸广域网上的38个地、市、县同时进入高速的信息交换平台,配合数据升级,初步建成了口岸数据库,同时,建成省口岸办下辖的口岸指挥控制中心,由下属事业单位具体负责运维,开发出新的应用系统,加入视频对话等功能,直接在网上对口岸现场进行远程实时监控,并以广东广域网为载体,建立了口岸与驻粤边检数据联网,目前,正积极推进与广东海关、广东海事联网工作。至2007 年底,广东省分别建成出入境自主查验通道247条,占口岸总通道数的41%。其中,深圳湾口岸出入境边检各设检查通道21条、自助式检验通道20条。深圳湾口岸所有查验单位的信息化程度较高,深圳边检启用“进入境车辆自动检查系统”(简称“快捷通”)、深圳海关启用“电子自动核放系统”,验放速度提高了50%,海关还设有X光机检查通道;检验检疫设有远红外线测温系统。在车辆检查区域,出入境共设置客运通道38条,货运通道110条。
在货检通道上,海关设置有自动核放系统、H986X光机自动查车系统和电子地磅;边检设置有快捷通系统。边检站运用了最先进的视频侦测系统和围网监控系统对口岸实行24小时监控。目前,深圳湾公路口岸出入境车辆全部实现电子验收。同时,深圳湾边检站在口岸查验现场设置安装了先进的反冲关、反私渡系统。在旅检大厅的每条通道上安装电动伸缩门,可疑人员欲尾随过境则会立即被抓获。车道又安装了44条反冲关立柱,在出境货车检查场地前端的4条道路上,安装车底反私渡系统,由监控室检查员监视车底屏幕图像,甄别、查获私渡分子。市政府投资1.2亿元建设综合配套设施和指挥控制中心外,通过实时监控,大桥通车状况和口岸车辆状况尽收眼底。同时主要通过智能化的设计,大面积实施布设电子导引系统、广播系统、信息触摸查询系统、交通监控系统、快捷通系统、自动核放系统、电子报检等系统,使通道口岸的每个汽车查验通道能在6-10分钟内完成一个批次的货柜、大巴、私家小车的快速验放,每个旅客查验通道能在2-3分钟内完成旅客通关的快速验证工作,从而达到并超过原设计的每日58000辆货柜车、14000辆小客车、60000人的通行能力。
综上所述,考察组认为三地口岸主要有三个明显特征:
一是三地口岸既有先发优势,更有后发的潜力。
广东省、深圳市是我国改革开放最早、最前沿的城市,毗邻港澳。海南省拥有我国最大的经济特区和开放最早的保税区,三地具有无可比拟的先发优势、区位优势、工业优势、政策优势和改革创新、科学发展的创新理念优势。广东省口岸数量众多(143个)、分布较广(21个地级市)、份额较大(一类口岸占全国1/5,二类口岸占全国1/2),一旦港港整合,强强联手,后发的潜力较大,目前广东省以“泛珠三角”合作(“9+2”)为抓手, 11个省市、地区按照“政府推动、市场动作”的区域合作模式,合作领域包括基础设施(能源、交通、管道)、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化、环境保护和卫生防疫等十大领域的全方位合作,成效显著,单广东团在前四届合作签约中,共3326个项目、合同金额达5525.4亿元,省市口岸部门积极协作,全程参与,有力地推动了口岸全方位合作与发展。海南洋浦港位置特殊,开发初期的立法保障、科学规划、有序开发工作做得早、做得实,目前省委、省政府出台“海南国际旅游岛建设行动计划”,全省口岸系统以建设“海南旅游综合改革试验区”、“海南自由贸易区”为抓手,随着口岸开发、规划、管理、建设的力度加大,后发的空间较大。
二是三地口岸既有一流的硬件设施,更有一流的管理手段和依法管理的理念。
深圳湾口岸不仅有规划超前、设计合理的口岸查验综合楼、客运快速通道、先进的电子通关设施、先进的信息化监控中心,更有一流的管理理念和手段,他们超前规划、超前设计、综合运营的思路值得上海口岸借鉴。海南省依据《海南经济特区口岸管理条例》,牢固树立了依法行政,依法管理口岸的理念。
三是三地口岸既有运行良好的现状,更有口岸当前面临的共性问题。
从目前情况看,三地口岸运行情况良好,但同样存在口岸系统面临的共性问题。如广东全省口岸布局分散,跨关区管理协调较难;查验单位编制紧缺,且单位级别较高(全省查验单位有厅级单位12个、副厅级单位4个),属地协调较难;查验单位信息平台各自为政,缺乏信息共享平台等等。深圳湾口岸运营一年多来,目前急需在外围交通、外围公交、口岸服务、停车场、对外办事窗口、环境卫生综合配套等服务设施进一步改进。海南口岸目前急需国家过一步明确政策,出台更加优惠的措施。
三、收获与启示
(一)要加快推进口岸法制建设。
三地口岸的经验表明,口岸综合管理有其自身的特性和规律,口岸综合管理法治的不断完善对上述地区口岸建设、管理、发展发挥了不可替代的重要作用。由于上海口岸综合管理地方法制建设总体较为薄弱,上海目前的口岸工作还主要依靠领导的重视与支持,依靠口岸综合管理机构的协调推动,口岸综合管理效能不够突出,口岸各单位关系尚难理顺,口岸各项管理与服务措施尚未制度化、常态化,口岸长期科学发展的机制尚未理顺。借鉴上述三地口岸经验,我办应当进一步加快推进口岸综合管理地方立法的进程,充分汲取先进理念和制度经验,把法制建设放到重要位置,与口岸规模、效率同等强调,更好地为建设“便捷、高效、安全、法治”的国际化一流口岸打好基础。
(二)要不断完善口岸综合管理。
三地把做好口岸规划作为实施口岸综合管理的重要基础工作来抓。好规划能便利管理,缺乏前瞻性、合理性、统筹性的口岸规划将对后续口岸综合管理造成极大的影响。在上海口岸规划工作中,应当充分吸取上述各地经验,超前规划,敢于协调,进一步有效调控口岸地理分布和功能布局,合理分配有限的口岸资源,保障口岸有序开放、调整,充分考虑与后续口岸综合管理的衔接,发挥口岸办在规划编制和实施上的统筹、主导作用,防止“有规不依”,切实把握好规划手段对口岸发展应有的促进作用。同时,加强口岸综合管理与协调服务,首要的任务就是理顺口岸管理体制。
上海口岸办成立三年多来的实践充分证明市委市政府的决策是正确的,此次上海市政府机构改革,将上海口岸工作领导小组办公室更名为上海市口岸服务办公室,我们应以此为契机,结合上海口岸工作实际,进一步做好口岸办的“三定”工作,进一步明确口岸办的功能定位、职能职责。同时,根据上海口岸“点多、线长、面广”的实际情况,进一步加强市口岸办外派机构建设,充实一线力量,进一步建立健全各项口岸工作机制。
(三)要统一规范口岸标识标志。
广州新白云国际机场出境联检区域的三家查验单位标识都悬挂安装在各自旅检通道上方,大小规格统一,顺序依照职能先后按中国检验检疫→中国海关→中国边检排序。据了解,该标识是经口岸主管部门统一规范后,再由机场运营单位安装实施。海南洋浦港查验单位顺序依照职能先后按中国边检→中国海关→中国检验检疫排序。建议:上海各口岸今后安装现场查验标识,包括口岸现场其他有关事项,均应由市口岸办负责牵头组织,统筹协调,统一实施。
(四)要大力拓展新型通关模式。一是拓展旅客多式联运。上海正在打造虹桥大型综合交通枢纽,实现旅客多种交通方式的无缝换乘。但作为航空枢纽主要组成部分的浦东国际机场,距离市区较远,给旅客尤其是有行李旅客带来许多不便。可尝试拓展旅客的空铁联运、空海联运等方式,在上海火车站、上海港国际客运中心和浦东及虹桥国际机场之间,构建起方便快捷的海陆空立体交通网络,进一步促进上海国际航运中心建设。二是探索旅客自助通关。在浦东国际机场和上海港国际客运中心、铁路上海站临时口岸等出入境旅客集中的口岸区域,探索试行旅客自助通关通道,先运用于经常往返上海(长三角地区)与港澳、台湾之间的旅客,待条件成熟以后,可以考虑逐步推广运用到来往于其他国家和地区的中国公民。三是积极争取有关免签政策。经国务院批准,海南省从2000年10月31日起,对韩国、日本、俄罗斯、美国等21个国家的游客,对指定的旅行社的团组给予免签,时间为15天。包括上海的内地其他地区,只对日本、新加坡和文莱三国旅客给予15天入境免签待遇。海南目前正在推动旅游综合改革试点报批工作,向国家争取更宽松的免签政策。上海口岸必须充分抓住2010年世博会契机,利用浦东综合配套改革试点的有利条件,积极向国家争取放宽入境和过境免签政策,吸引更多国外旅客来上海,推进上海航空枢纽建设和邮轮经济发展。
(五)要加快口岸信息化建设。我办的信息建设可分两步实施:第一步,采取先建设基础设施、机关自动化办公系统、服务网站、信息数据库等。第二步,再考虑建设综合管理系统。建设中尽量考虑一体性、集成性、扩展性、易维性的原则,在有限经费的情况下,先做主要的系统,再做后期系统,做到前后兼顾,长远兼顾。
(六)要改进口岸综合配套设施。广州新白云国际机场连接市区的是一条双向六车道专用客车道,深圳口岸采取货车走地下通道进市区,客车走地面的分流方法,较好解决了客货车混道争流的拥堵现象。目前,上海连接机场的A20、A30等快速通道都没有单独设置客车道,建议下一步规划中设计两机场互通、直通市中心的公路、轨道交通线,并与规划运营中的地铁立体互通。
(市口岸办赴广州、深圳、海南考察组)