一、基本情况
（一）美国迈阿密港口
在迈阿密港口局，考察团听取了码头操作部经理Frederick Wong先生介绍港口的规划、建设和当地邮轮经济的发展情况。听取了当地CBP（即海关与边境保护局，隶属国土安全部）官员介绍通关监管情况。在Wong先生带领下，考察团走访了港口局的主要部门和机构，在总控制中心，对港口的实时运营状况进行全景式了解。考察团于16日至19日搭乘皇家国际加勒比号邮轮，对邮轮出发、返港以及沿途停靠点的通关监管流程进行了实地考察。返回迈阿密港时，考察团在CBP有关人员引导下，进一步对整个监管流程和设施进行现场考察。
迈阿密港位于佛罗里达半岛南端的著名的旅游胜地迈阿密市，始建于1960年，自1964年启用。港区主要在比斯开因湾的小岛上，有公路及铁路桥相连。面积达2.4平方公里，主要码头泊位有18个，岸线长5800米，最大水深12.8米。迈阿密港货柜吞吐量为佛州第一位，大约有100条航线来往世界的250个港口。
迈阿密港是世界第一大邮轮停泊港，素有“世界邮轮之都”美誉。20世纪60年代，挪威邮轮（NCL）公司始停该港。目前，世界三大邮轮公司嘉年华公司、皇家加勒比公司、丽星邮轮公司等均在迈阿密设立总部或者分支机构。有近20艘邮轮以其作为母港。拥有12个邮轮客运中心站，邮轮岸线长达2700米，水深达到12米。在港口疏浚3期工程（已获联邦政府批准）实施后，港口南段岸线水深将达到15米，可停泊超大型邮轮。2008年该港邮轮旅客达到420万人次，高峰期停靠邮轮达到每周22艘次。
对邮轮监管原由海关和移民局分管，“9.11”以后，美国海关与移民局合并，组建CBP，即海关和边境保护局，同属国土安全部管辖，主要负责办理旅客上下船手续及对行李的安全检查，所有手续一次性、一站式解决。监管点主要设在码头，以前上船检查，现在一般不上船。平均每艘邮轮需要15名监管人员，工作5个小时左右，监管的主要对象和内容是恐怖分子及毒品。食品检查方面一并由CBP把关。CBP工作人员办公用房要付租金给码头公司，其费用由国土安全部（DHS）统一拨付。需要加班时，邮轮公司付给CBP加班费。港口监管涉及的政府部门有郡政府、州政府、联邦政府、海岸警卫队等。各政府部门由各自主管人员自行协调相互工作。
（二）香港国际机场
在香港机场，考察团听取了机场管理局品牌交流部主任黄培光介绍机场建设和发展概况。听取了特别行政区政府入境事务处机场部门余振鹏指挥官介绍机场出入境监管情况。在黄主任陪同下，考察团一行现场参观了机场一号、二号客运大楼运作情况，登上展望台俯瞰机场全景，考察了出入境检查、海关监管、检疫监管以及机场安检等流程，并重点了解机场自助通关系统、行李分拣系统、远距红外检疫监控系统等。
香港国际机场位于新界的大屿山以北赤鱲角的人工岛，也称香港赤鱲角国际机场，于1998年7月6日启用。机场用地总面积12.6平方公里。南北跑道两条，长度为3800米，宽度为60米。停机位125个（其中客运91个，货运34个）。其中客运大楼（一号和二号客运大楼）总面积71万平方米，旅客值机柜台344个（可增至400个），另有42个自助值机柜台。入境通道122个（其中旅客自助通关通道，也称e-通道，有18个），出境通道94个（其中e-通道22个）。航空公司近90家，通航城市超过155个（包括40个中国内地城市）。
香港国际机场是国际和亚太地区著名的航空枢纽机场，是全球最繁忙的机场之一，国际客运量位列世界第五，国际货运量更称冠全球。2008年，香港国际机场客运量达到4860万人次，货运量达到360万吨，航空交通量达30万架次。由独立航空运输研究机构Skytrax进行的调查中，香港国际机场在过去八年间七次获选为世界之冠。
驻机场的政府机构及相关服务人员达达6万余人，其中机管局人员为1100人，入境事务处800人。其他还涉及警务、海关、经贸处、消防、卫生署、民航、飞行服务队等部门。入境事务管理处设立机场管制科，负责机场的出入境管制工作。香港海关边境及港口处在机场设立机场科，负责侦测和防止毒品、枪械弹药、受禁制武器、应课税品及其他违禁品的走私活动，为旅客及货物提供高效率的通关服务。香港卫生署下辖的港口卫生处在机场派驻人员，负责监察航机膳食供应商和机场范围的卫生，以及入境人员的卫生情况，并设立“卫生站”，协助有需要的旅客。海关在机场设立专门检查区域，将可疑人员与正常通关通道分开，以避免影响其他人员的通关速度。
二、主要特点
（一）美国迈阿密港口
1、当地政府高度重视对邮轮港口的规划建设管理工作。
对于邮轮母港而言，港口的服务配套能力至关重要。迈阿密港口在最忙的一天要同时停靠6艘邮轮，登（离）船3.1万人次。平均每艘邮轮需要14辆货卡车提供服务。为了确保邮轮港口的服务配套能力，迈阿密当地政府非常重视对港口基础设施的规划建设管理。邮轮码头建设由郡政府（类似国内市辖的区政府）规划，并由私营企业投资和运营。港口总体规划，每年都根据实际需要进行修订，使得邮轮港口在水深条件、航道条件、接靠条件以及相关的配套服务能力始终能够满足邮轮经济发展的需求，保持迈阿密作为邮轮母港的优势地位。
2、作为邮轮母港，重视监管的便利性和人性化。
美国CBP人员就近在码头停靠点设立监管点，“零距离”贴近监管对象，为邮轮和游客最大程度提供方便。一般情况下不登船实施检查。移民局和海关、检疫等监管功能合并执行，简便快捷。其监管手续与邮轮安检程序无缝衔接，全部监管程序一个流程走完，真正实现“一站式”、一次性通关。旅客从登船口经过各项检查程序到船上，包括排队时间，平均每人仅需5至10分钟左右。此外，旅客从候船到登船，采用全封闭管理，既利于监管，也方便旅客。
在监管时间上，监管部门根据邮轮实际停靠时间安排作业。在邮轮停靠时间超出工作时间时，根据需要及时安排人员加班。每艘邮轮人员进出都在2000人次以上，一般情况，都可在4小时内完成全部人员上下船的监管手续。
3、注重信息化建设，提高服务水平和监管效率。
邮轮公司充分应用信息化手段，提高管理和服务水平。游客在首次登船时，凭船票和护照，在登船口与计算机中的订票信息核对，现场拍照，将旅客信息全部存入邮轮信息管理系统，现场核发IC卡。该卡既是游客在邮轮上房间的门卡，也是游客的身份证明卡。游客在沿途停靠点进出邮轮时，经过刷卡，可以迅速识别身份。同时，该卡还与游客的个人银行消费卡关联，游客在邮轮上所有场所消费购物，均可刷卡记账。该IC卡起到了游客随船旅游期间“一卡通”的作用。高效便捷的游客信息管理系统，既方便了客户，也提高了船公司的管理和服务水平。
监管部门也重视利用信息手段提高监管效率。据介绍，CBP通过网络共享，可以随时查询到境外人员在入境时采集的信息。他们一般没有抽查比例的规定，主要是通过信息和情报分析，提前布控，有针对性地开展监管检查。而对于绝大部分游客及其行李，则实行便捷通关，从而大大提高监管效率。
（二）香港国际机场
1、高效率的现场协调服务机制。
特区政府没有在机场地区设立专门的统筹协调部门，而是充分发挥机场管理局的作用。机场管理局虽然是一个半官方、半私人机构，但在香港立法局通过的《机场管理局条例》中确立了永久法定地位。管理局设立机场紧急援救指挥中心，负责机场应急事件处置。为强化协作意识和完善协作机制，机管局牵头驻机场各个部门，每年举行紧急救援的演习活动。通过紧急救援指挥机制，定期开展演习活动，从而与机场其他部门建立顺畅有效的协作联系。
2、完善的机场服务配套功能。
香港机场十分重视基础设施投入，不断提高服务配套功能。在过去十年，机场每年平均投放21亿港元提升运力及改善设施。新落成的设施包括二号客运大楼、十个货运停机位、机场行政大楼及机场世贸中心等。尤其是机场内的商贸服务功能非常完善，众多的品牌免税店、餐饮店，使得香港机场成为国际中转旅客理想的购物场所。机场内还专门为商务人员设立具备宾馆功能的贵宾休息室。
作为重要的配套设施，香港机场配备了高效先进的行李分拣系统，采用RFID技术实现行李自动分拣，进一步提升行李处理效率。2008年开始，机场内所有旅客登记柜台均可打印RFID行李标签。目前，行李分拣系统包括12个普通件转盘和2个大件转盘，可以很好满足旅客托运行李的处理需要。
3、方便快捷的监管服务体系。
结合旅客分类管理，推行便捷的自助服务，成为香港机场管理的一大特色。将旅客区分为本地居民、经常访港旅客以及一般旅客，分别采取不同的入境管理方式。入境事务处分别在2005年12月和2008年5月启用香港居民e通道、启用经常访港旅客e通道，共40个自助通道，平均只需12秒即可完成出入境手续。2008年10月，香港国际机场在一号客运大楼推出42台自助登机服务机。通过推行分类旅客自助服务，大大降低了管理成本，提高了旅客通关效率。
此外，机场相关部门还推行“流量管理”，根据人员进出流量的变化，在高峰时刻，及时增设出入通道，增加人员配备，以缩短旅客排队等候时间。这些措施有效地加快了客运流程，满足了旅客对便捷服务的需求。
三、几点启示
1、进一步加强邮轮码头的规划建设管理工作。
上海港要根据邮轮经济发展的需要，做好相关基础设施的统一规划建设工作，提高邮轮的综合服务配套能力。上海地理位置优越，区位优势明显，有着悠久的航运历史文化，周边旅游资源密集，经济较为发达，是发展国际邮轮母港最理想的港口之一。但是目前由于缺乏统一规划和统筹协调，邮轮的配套设施条件还不够完善。
在北外滩国际客运中心，由于杨浦大桥限高50米，一些超高的大型邮轮无法停靠。宝山区在总体规划中将炮台湾作为邮轮码头，但目前从其周边的商业配套和交通环境等来看，都还存在严重不足。同时，北外滩客运中心和炮台湾邮轮码头的规划分别由虹口区、宝山区负责，建设运营主体也不尽相同，其整合协同的难度较大。我们认为，从加快上海邮轮经济发展考虑，需要市政府尽快明确由一个市领导牵头，一个相关部门统筹，对两个邮轮码头的规划和建设进行统一协调，以形成优势互补、功能错位的格局。
制定规划时，要有发展的眼光，留有余地。根据统计，2006年上海邮轮进出旅客仅为3万人次，2007年和2008年则猛增至13万和15万人次，预计2009年将达到20万人次，2010年将达到30万人次。虽然目前的规模不大，但增速很快。因此，在制定邮轮码头规划时，要考虑到未来邮轮经济发展的长远趋势，在邮轮码头建设、商业和交通配套、监管力量配备等方面充分留有余量，保持规划的灵活性和适应性，以根据将来发展需要不断调整。鉴于邮轮进出国际旅客的特点，尤其要重视相关口岸监管设施的规划建设，严格做到“四统一”（即口岸现场查验设施要与口岸主体工程统一规划、统一设计、统一投资和统一建设）。
2、制定更加便利的邮轮停靠监管政策。
邮轮的主要功能是旅游休闲，与之相适应，对邮轮进出旅客的监管应该体现便捷性、舒适性、服务性的特点。迈阿密港口对邮轮的停靠监管充分体现简便、高效和人性化的原则。海关、移民局和邮轮安检的流程连贯，环节衔接流畅，整个过程一般不超过2分钟。行李的登船手续也相当简便，旅客在码头将行李交给邮轮的行李搬运人员，即可在邮轮入住的房间门口提取行李，相关监管程序和搬运都由邮轮公司代为办理。上海要发展邮轮经济，同样要在通关监管政策、出入境管理以及行李监管等方面，统一协调、优化流程，制定既符合国际惯例原则、又有上海口岸自身特点的监管服务体系。
3、加强上海与沿海的旅游航线区域的协作配合。
目前，世界各大邮轮公司经营的航线主要集中在加勒比海、地中海地区、北美阿拉斯加、波罗的海以及东南亚5大地区。其中，迈阿密所在的加勒比海是世界上最大的邮轮航行区域，这是迈阿密成为全球最大邮轮母港的重要基础。为了支持邮轮经济发展，加勒比海地区的各个国家通过签订协议，简化邮轮停靠的监管流程。如我们这次搭乘的皇家加勒比邮轮，沿途停靠加勒比海域各岛国的港口，并登岸短暂游览和购物等，均不视同真正离（美国）境。仅在离（返）邮轮时，持船卡和护照，由邮轮保安人员验证身份，而不需要办理出入境手续，过程非常简便。
从上海的情况看，周边的旅游景点主要是在境内，因此目前亟需解决的是国际邮轮境内多港挂靠的政策问题。中央有关部门应从促进全国邮轮经济发展的高度，予以政策支持。将邮轮航线视为旅游航线（而非运输航线），允许国际邮轮在我国境内多个港口连续挂靠，以与国际惯例接轨。口岸查验部门以国际旅客的登轮证件为通行证明，简化人员上下船的检查手续。
4、在空港口岸建立健全高效的协调机制。
香港立法局以特区法律的形式，明确了在机场区域建立高效的协调机制。目前，上海浦东国际机场正处于建设国际航空枢纽的关键阶段，尤其在提升中转功能、发挥枢纽作用方面，还与香港、新加坡等国际机场有较大的差距。从浦东、虹桥机场的实际运作来看，很多口岸管理事项，由于缺乏强有力的统筹协调机制，造成事前缺乏充分沟通协商、事后难以有效协调的窘况。我们建议，可以借鉴香港机场的做法，通过加快地方性立法，进一步明确口岸综合管理部门在航空口岸的职能职责及相关的统筹协调工作机制，依法开展口岸综合管理和协调服务工作，有效促进口岸查验单位和相关部门形成工作合力，加快推进浦东机场国际航空枢纽建设。
5、创新航空口岸通关模式。
从我们的考察过程看，美国的机场实行“严进宽出”的保守型监管政策，香港机场则实行“宽进宽出”的开放型政策。上海浦东机场作为国家门户枢纽机场，出入境人员流量大，因此既要安全监管、也要高效通关。上海浦东机场可以结合自身实际情况，通过提高信息化水平和优化监管流程，以创新中转流程为重点，创新航空口岸通关模式，以适应建设枢纽门户机场的需要。
对于经常性出入上海口岸的商务人士，可着重从提高效率角度，参照香港机场管理经验，建立e-通道自助通关模式。对于一般出入境人员，应从安全监管和高效通关兼顾的角度，在提高各监管单位信息化建设和信息兼容共享程度的基础上，整合和优化监管流程，提高监管有效性。实际上，国内机场在这方面的探索已经走在上海前面。今年1月20日，首都机场口岸开通30条入境人员自助查验通道，其中T2航站楼10条，T3航站楼20条。
在国内转国际、国际转国内的中转方面，要尽快改进和完善现有的托运行李监管程序，实现托运行李免提。进一步优化流程设计，增设轨道车快速转运通道，缩短旅客在机场内的行走路线。在国际转国际方面，关键要进一步简化边检相关手续。
（上海口岸赴美国迈阿密、中国香港等地邮轮港口和国际机场出入境通关监管考察组）