五年立法磨一剑，法治口岸谱新篇
——记《上海口岸服务条例》立法过程和主要内容
在2011年11月17日举行的上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议上，《上海口岸服务条例》（以下简称《条例》）以近全票得以审议通过，由是，从立法酝酿、调研、立项到人大三审，历经五年的立法推进工作终于取得了圆满成果，上海口岸的发展由此更增添了法治的保障，全面迈入“便捷、高效、安全、法治”的新时代。可以说，这部《条例》的诞生，是我们市口岸办历任领导和全体同志坚持不懈、积极争取的结果，是市政府相关部门和全体口岸单位方方面面集体智慧的结晶，是市人大、市政府回应社会关切，面向长远发展的务实之举。
一、关于《条例》立法过程的体会
（一）市口岸办持之以恒、积极争取奠定了立法的坚实基础。口岸管理法制化一直是口岸工作者的梦想之一，自2002年以来，当时设在市外经贸委内的口岸办就不断有这方面的研究。2004-2005年期间，还专门与市政府法制办联合搞过调研。2007年初，时任市口岸办主任的周厚文同志非常重视口岸管理法制建设工作，提出要把加强口岸综合管理法理研究、持续推进口岸地方立法作为办内一项长期重点工作目标。在周厚文同志的直接领导和倾心指导、全办同志共同参与和不懈努力下，五年里从立法调研、争取支持到参与起草的全过程都可以说是抓铁留痕、踏石有印。具体表现在三方面：
一是扎实开展基础研究，开展了三次全面调研：2007年《上海口岸综合管理法制现状与研究》，由厚文主任亲自牵头，基本摸清了上海口岸法制建设面临的法制大环境和现有法制基础。2008-2009年，全面开展办内课题研究，由周厚文、马凌俊、江一新、章式洪四位办领导牵头，全办同志尤其是三个业务处的同志全力投入，就口岸规划管理、口岸开放管理、口岸通关管理三个子项目进行了法理层面的深入研究梳理；同时与市人大立法研究所联合开展办外课题研究，由市人大法工委副主任黄钰和周厚文主任任组长，邀请市人大法制委、财经委、市政府法制办主要领导和立法专家以及有关院校的专家学者“提前介入、同步参与”，共同系统研究上海口岸立法涉及的各方面问题，并形成《条例（草案）》专家建议稿。市口岸办领导和相关处办也多次参与讨论，梳理了四大专项材料。2009年还梳理形成口岸综合管理法制建设15大主要问题、地方口岸立法需要重点解决的5个关键问题相关材料，并根据立法工作需要，梳理形成对外开通启用和临时接靠两个专项说明，进行反复论证；汇编了五本研究资料：两版口岸综合管理法律法规汇编，以及国家和本市法律法规、兄弟省市法规规章和相关研究成果三本汇编。
二是大力营造浓厚氛围。精心筹划多次口岸综合管理法制问题和法理研究方面的研讨会，邀请了市人大常委会副主任周禹鹏、全国人大法工委副主任李飞、国务院法制办财金司司长刘炤，市人大法制委和财经委、市政府法制办等相关领导，以及本市高校和研究机构的有关专家出席，在上海口岸相关单位、本市法制建设部门、国家有关部门等不同层面逐步形成了口岸法治共识，大家对口岸立法由不了解到了解，由感到没必要到有必要，由觉得没空间到有空间，由不支持到支持。
三是积极争取各方支持。反复多次向市人大、市政府立法部门汇报，主动邀请赴口岸现场调研考察，积极争取指导支持，为后来本市立法部门支持口岸地方立法立项作了很有效的铺垫。立法工作在2008年口岸工作领导小组会议上汇报后，得到时任市长的韩正同志认同，口岸工作目标由“安全、便捷、高效”调整为“便捷、高效、安全、法治”，并于2009年写入国务院19号文件。市政府实施意见中还专门增加了“推进上海口岸综合管理地方立法”的表述，从而使口岸地方立法成为本市实施国家战略的一项重要举措。
（二）市政府各部门和口岸查验单位等各方面集体智慧丰富完善了立法内容。2010年预备项目阶段，市政府法制办职能处花了很大功夫，多次赴现场调研，并在专家建议稿基础上集中讨论形成报送稿；同时我们还邀请市审改办领导和市政府有关职能部门听取汇报，争取指导，就口岸规划、建设流程衔接，口岸开放审批行为性质，口岸管理政府职能定位等核心问题寻求指导支持。2011年正式项目阶段，成立由本办、市人大法工委、财经委、市政府法制办共同参加的立法调研起草组，本办专门成立立法工作组，在厚文主任、江一新副巡视员带领下，办内立法工作组全身心投入，经常加班加点，逐个条款反复推敲、争论琢磨，江一新副巡视员亲自组织将有关通关环境有关文件“翻译”成法言法语，为口岸服务内容的充实作出了重大贡献，其他办领导和各处办也都多次参与讨论，贡献了不少智慧。还组织召开了由市政府相关部门、口岸查验机构、口岸运营企业、相关协会和有关人大代表、政协委员、专家学者参加的5次立法座谈会和1次专家咨询会，广泛进行书面征求意见，并向杨雄同志专题汇报，得到明确指示。市政府专业审核、市人大审议阶段，分别进一步听取了市人大代表、政协委员、立法专家、相关部门和单位等方方面面的意见建议，我办还根据要求，赴国家口岸办、海关总署、质检总局、公安部、交通部、中编办等国家相关部委请求指导与支持，履行了严格的审核审议程序，进行了反复修改，市人大、政府立法部门的主要领导都高度重视、逐字逐句审核修改。正如周波副秘书长在《条例》宣传贯彻大会上所说，虽然《条例》才31条，有的一条只有一句话，但这是反反复复斟酌的。
（三）市人大、市政府积极回应社会关切，面向长远发展的务实作风推了《条例》早日出台。这部《条例》所以能顺利立项和出台，从根本上还是归结于市人大、市政府对口岸工作的重视和支持，将口岸工作纳入上海四个中心建设的大局来谋划和考虑。无论是2010年预备项目立项，2011年正式项目立项，还是立法框架、条款的确定，如果没有市政府支持将口岸法治建设纳入国务院19号文件和市政府的实施意见，没有市人大从国家战略高度把握加快推进上海国际航运中心建设的这个难得机遇，《条例》的立法也很难实现。在2010年11月25日，由市人大分管立法的周禹鹏副主任、分管财经的杨定华副主任两位领导共同出面，听取和认可了口岸立法项目准备情况汇报，认为在贸易中心、航运中心立法还不成熟的条件下，口岸立法是贯彻19号文件的很好的切入点，而且有比较扎实的基础。关于立法的内容，市人大、市政府立法部门强调要从上海国际航运中心建设国家战略高度，来考虑立法框架。同时强调口岸主要事权在中央，地方主要是服务保障，要强化口岸服务的内容。虽然最后临时接靠、对外开通启用没有确定为行政许可，但是对本市直接从事口岸建设、应急保障、科研考察等的运营企业的诉求给予了更为便捷的保障，而且大幅度增加了口岸通关优化、口岸环境保障的内容。此外，实现查验配套设施“四统一”会审、明确口岸开放规划编制程序和内容及效力、口岸办职能法定化等问题也都作了周密制度安排。
二、关于《条例》核心条款的理解
《条例》总结固化了上海口岸开放管理和口岸通关协调的经验做法，使本市口岸工作首次有了系统的成文的规则和程序，既体现了地方政府优化口岸环境的态度和措施，也有利于规范口岸开放管理行为，强化口岸通关协调服务职责。这部《条例》主要有八大亮点：
1、完善了口岸开放规划编制主体、程序和内容
关于口岸开放规划，国务院在《关于开放口岸检查检验配套设施建设意见》（国发[1993]44号文）中要求省级政府应当编制口岸开放规划，但对规划编制的程序、功能定位以及与相关规划的关系等缺乏明确规定。《条例》结合国家规定以及口岸开放规划编制的实践，作了三方面的规定：一是完善编制主体和编报程序。除明确由市口岸服务部门牵头编制外，增加了规划国土、建设交通、交通港口等部门共同审核把关，并结合实际，增加征求口岸查验机构、相关区县政府等单位意见的环节；二是明确规划的内容和定位。对上海口岸开放规划的内容作了列举，并明确纳入本市国民经济和社会发展规划，作为实施口岸开放管理的依据；三是明确与其他规划的衔接程序。规定本市有关部门在编制港口、机场、铁路等专项规划时，应当征求市口岸服务部门意见。
2、明确了查验配套设施建设的协调主体、原则和环节
口岸查验配套设施建设的标准滞后，缺乏程序保障。标准制定属于国家事权，地方层面重点是结合实际完善程序，加强各方的协调配合，落实配套设施。对此，《条例》作了两方面规定：第一，明确由市口岸服务部门按照国家规定，结合实际情况，协调落实口岸现场查验设施和非现场配套设施的建设要求，并规定了按照“保障监管、便利通关、资源集约、合理适当”的原则建设和配备；第二，从程序上落实口岸开放项目现场查验设施与主体工程统一规划、统一投资、统一设计和统一建设，要求在投资项目审批（核准、备案）和建设工程设计文件审查环节征求市口岸服务部门意见。
3、扩大了口岸开放范围内对外开通启用的适用范围
国家现有法规文件，只是对口岸开放范围内新建码头对外开通启用的程序做了规定，《条例》根据国务院文件精神和实践需要，明确将对外开通启用程序的适用范围扩大到航站楼和车站。
4、确立了口岸开放范围内临时接靠管理制度
对临时接靠，国家层面一直没有明确的法规依据。上世纪80年代以来的实践证明，由市口岸办牵头办理临时接靠手续，是地方政府在口岸查验机构支持下建立的一项协同开展通关服务的管理措施，不可或缺，需要地方立法予以制度确认。为此，《条例》在总结多年实践经验的基础上，对临时接靠的适用条件、管理主体、管理流程等作了规定。
5、确立了口岸开放后的评估管理制度
调研起草过程中，曾提出过运营主体和作业区用途变更、对外开通启用终止、运营信息报备等后续管理措施。因国家无明确规定、各方意见分歧较大、实践中难以操作，调整为现有表述，明确通过定期评估，根据评估结果采取相应管理措施，操作的空间更大，也符合实事求是的原则。
6、固化了通关协调服务的领域、职责和制度
作为《条例》的重大创新，《条例》明确了通关协调服务的主要领域包括通关服务场所、通关信息化、通关流程优化、重大活动通关保障、保税物流通关、区域口岸合作等方面，并对地方政府及有关部门在协调和保障通关服务方面的职责和程序进行了制度设计，更主要的意图是保障性、导向性、促进性。
7、清晰界定了市口岸服务部门在口岸环境保障方面的职责
比如，在口岸安全保障方面，主要是充分发挥现有日常安全运行和应急管理体制的作用，市口岸服务部门主要是协同配合。比如，口岸集疏运保障、企业诚信环境、中介市场规范和促进等，与口岸环境密切相关，但牵涉多个部门，各有管理主体，《条例》只是作为提示性条款，明确各尽其责。比如，《条例》对市口岸服务部门编制口岸发展年度报告作出新的规定，要求加强口岸运行情况监测分析，推进文明口岸共建和口岸服务情况的社会评价，突出了市口岸办提供相关服务保障的职责。尤其是编制发展报告是新任务，立法把文明口岸共建纳入的，目前还没看到先例。
8、设定了擅自接靠国际交通运输工具的法律责任
《条例》规定，对本市口岸开放范围内码头、航站楼、车站等作业区的运营单位未办理对外开通启用或者临时接靠手续，擅自接靠国际交通运输工具的情形，由市口岸服务部门进行处罚。对于非开放区域的运营单位擅自接靠国际交通运输工具，由于属于国家事权范围，地方不宜设定具体罚则，故要求市口岸服务部门予以制止，并报告国家有关部门。
（市口岸办机场办孙成祥）