《上海口岸服务条例》解读之四
上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市口岸服务条例（草案）》审议结果的报告
市人大法制委员会委员汪兰洁
2011年9月20日
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十三届人大常委会第二十八次会议对市人民政府提请审议的《上海市口岸服务条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了规范口岸开放，提高口岸通关效率，保障口岸安全畅通，促进对外开放和经济社会发展，结合本市实际，制定本条例是必要的。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。
会后，条例草案向社会公开征求意见。法制工作委员会还将条例草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见，并召开座谈会，分别听取了中央驻沪口岸查验机构、市政府有关部门、部分口岸运营单位和相关行业协会的意见。9月1日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大财经委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对条例草案进行了审议。市人大财经委员会的负责同志列席了会议，现将修改情况和审议结果报告如下：
一、 修改情况
（一） 关于条例名称。财经委员会和有的委员建议，按照中央、地方关于口岸事权的划分和本条例的立法宗旨，进一步斟酌条例名称。有的委员提出，法规是明确权利和义务的，在条例名称中使用“服务”一词不妥，同时，考虑到洋山港地域特殊情况，建议条例名称改为《上海口岸条例》。有的委员提出，管理包括协调和服务的含义，建议条例名称改为《上海口岸管理条例》。有的委员提出，口岸管理大部分事权在中央，地方对口岸管理的事权有限，但条例中规定了部分管理事项并设定了相关的法律责任，条例的立法目的与部门职责中也含有管理内容，建议条例名称改为《上海市口岸管理若干规定》。
经研究，法制委员会认为，“上海口岸”是国家设在上海的口岸，其对外开放的绝大部分事权在中央，具体的管理职能主要由中央驻沪口岸查验机构行使，地方对口岸管理的事权有限，主要体现在为口岸查验机构履职和口岸相关企业发展提供服务保障。同时，条例名称还应考虑“上海口岸”中洋山港地域特殊情况。为此，经征求口岸查验机构意见，并商请市政府法制办征求市政府领导意见后，建议暂将条例名称修改为《上海口岸服务条例》，提请常委会会议进一步审议。
（二） 关于立法目的。有的委员提出，制定本条例不单是优化了上海国际航运中心发展环境，且对本市对外开放和经济社会发展都有促进作用，建议对口岸立法目的的表述予以完善。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议将条例草案第一条中“优化上海国际航运中心发展环境”修改为“促进对外开放和经济社会发展”。（草案修改稿第一条）
（三） 关于口岸开放范围内对外开通启用。有的委员提出，条例草案第十三条关于口岸开放范围内作业区对外开通启用的内容，缺少相关程序规定，建议予以完善。经研究，法制委员会认为，根据《国务院关于已开放港口口岸新建码头启用等有关问题的批复》（国函〔2002〕120号）精神，口岸开放范围内作业区对外开通启用属于省级人民政府的管理事权。为增强本条例的操作性，建议对开放范围内作业区对外开通启用验收条件和验收程序予以完善，将条例草案第十三条第一款修改为两款，第一款为：“在口岸开放范围内，码头、航站楼、车站等作业区需要对外开通启用的，由作业区运营单位向市口岸服务部门提出。对外开通启用的作业区，应当符合上海口岸开放规划，具备相关主管部门认可的工程立项手续及生产运行条件，其口岸查验配套设施等查验和监管条件应当符合口岸查验监管要求。”第二款为：“市口岸服务部门应当自受理之日起二十个工作日内牵头，会同口岸查验机构对作业区生产、安全、查验和监管条件等进行验收，并应当在验收合格后五个工作日内报市人民政府，由市人民政府批准对外开通启用，并报国家口岸主管部门备案。”（草案修改稿第十三条第一款、第二款）
（四） 关于口岸开放范围内临时接靠。财经委员会和有的委员提出，条例草案第十四条关于口岸开放范围内临时接靠的规定比较笼统，缺乏可操作性,建议予以完善。经研究，法制委员会认为，根据《国务院关于已开放港口口岸新建码头启用等有关问题的批复》（国函〔2002〕120号）和交通部有关文件精神，由市口岸办牵头办理口岸开放范围内临时接靠手续，是市口岸办在口岸查验机构支持下建立的一项协同开展通关服务的管理措施。为增强本条例的操作性，建议对开放范围内临时接靠的条件和程序予以完善，将条例草案第十四条修改为两款，第一款为：“在口岸开放范围内，未对外开通启用的码头、航站楼、车站等作业区因口岸建设、应急保障、科研考察等特殊情形，确需临时接靠国际交通运输工具的，作业区运营单位应当提前向市口岸服务部门提出。临时接靠的作业区，应当具备相关主管部门认可的生产运行条件和基本的查验监管条件。”第二款为：“市口岸服务部门应当及时牵头办理临时接靠手续，协调保障口岸查验机构开展检查检验和监督管理工作。”（草案修改稿第十四条第一款、第二款）
（五） 关于口岸服务质量社会评价。有的委员提出，条例草案第二十六条对口岸服务质量社会评价制度作了原则规定，建议进一步明确口岸服务质量社会评价的形式、评价指标和评价标准等内容。经研究，法制委员会认为，目前本市已经建立了口岸服务质量巡访评议制度，对口岸服务情况开展监督，并以此作为文明口岸建设的重要举措，但对口岸服务质量社会评价的形式、评价指标和评价标准等尚需在实践中进一步探索。为此，建议删除条例草案第二十六条第一款关于本市建立口岸服务质量社会评价制度的规定，将条例草案第二十六条第二款口岸服务质量巡访评议作为草案修改稿第二十七条第二款。（草案修改稿第二十七条第二款）
此外，对条例草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
二、 需要说明的问题
关于口岸定义。财经委员会和有的委员提出，条例草案第二条对口岸的定义与《国务院关于口岸开放管理工作有关问题的批复》（国函〔2002〕14号）中有关口岸的规定不尽一致，建议斟酌。经研究，《国务院关于口岸开放管理工作有关问题的批复》关于口岸的定义为： 口岸是供人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的港口、机场、车站、跨境通道等。根据国家口岸办和海关总署政法司的意见，目前海关特殊监管区域虽带有口岸的功能和特点，但口岸定义能否涵盖，需要国家层面立法规范。为此，法制委员会建议对条例草案第二条口岸定义可不作修改。
法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
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