《上海口岸服务条例》解读之三
上海市人民代表大会财政经济委员会关于《上海市口岸服务条例（草案）》的审议意见报告
市人大财政经济委员会副主任委员朱匡宇
2011年7月26日
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市人大常委会高度重视口岸立法。2008年3月起，市人大财经委员会即提前介入立法调研工作，共同参与口岸立法的可行性论证。先后与市政府法制办、市口岸服务办等部门赴洋山港区、浦东国际机场等口岸现场开展调研，认真梳理国家和本市的29项口岸工作规定，研究借鉴山东、海南、广东、深圳等22个省市口岸地方性法规、政府规章的经验。2011年，《上海市口岸服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）被列为常委会年度正式立法项目，财经委员会又会同常委会法工委、市政府法制办和市口岸服务办组建了立法调研起草小组，并邀请10位市人大代表、部分专家学者参与。先后召开10余次调研座谈会、专家咨询会和专题论证会，书面征求44家单位和专家的意见60余条，以走访、座谈、实地调研等形式分别听取口岸查验机构、口岸运营单位、市政府有关部门和行业协会等的意见，对口岸立法若干制度设计基本形成共识。
在收到市人民政府提请审议的《条例（草案）》后，财经委员会又进一步征求了相关单位和部分市人大代表的意见，并建议市口岸服务办赴京听取国家口岸管理办公室、中央编办、海关总署、质检总局、交通部海事局、公安部出入境管理局等六部门的意见，六部门普遍认为上海制定条例有利于促进上海口岸建设和发展，规范口岸开放管理，对推动地区经济社会建设将起到积极作用。另外财经委员会还组织常委会组成人员参加草案解读会。7月12日，财经委员会召开第三十一次全体会议，对《条例（草案）》进行了审议。现将审议意见报告如下：
财经委员会认为，口岸是国家对外开放的门户。上海口岸的开放、管理及服务保障水平的提高，对提升国家口岸能级和促进上海“四个中心”建设具有重要意义。国务院关于上海“两个中心”建设的文件明确要求上海要“营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境”。因此，制定一部符合上海口岸工作实际需求的地方性法规，是十分必要的。
财经委员会认为，《条例（草案）》按照中央和地方关于口岸事权的划分，围绕规范口岸管理，提高口岸通关效率，保障口岸安全畅通，着重就口岸开放、通关服务优化、环境保障等方面作出规定，从促进上海国际航运中心和国际贸易中心建设的实际需要出发，具有较强的针对性和可行性。委员会认为，《条例（草案）》的内容基本可行，而且得到国家口岸管理办公室等六部门的肯定，因此，可以提请本次常委会审议。同时，结合国家六部门的建议，还就《条例（草案）》的有关内容提出了以下修改意见和建议：
一、 关于条例名称
起草过程中，口岸立法的名称经历了多次讨论和酝酿。基于如何更好地体现口岸管理与服务并重、如何兼顾洋山港地域等因素的考虑，《条例（草案）》起草过程中，先后定名为《上海市口岸综合管理条例》、《上海市口岸综合管理与服务条例》、《上海口岸条例》、《上海市口岸工作条例》和《上海市口岸服务条例》等。为此，建议按照中央、地方关于口岸事权的划分和本条例的立法宗旨，进一步斟酌条例名称，使条例名称既充分体现国家要求，又体现上海特点。
二、 关于口岸定义
《条例（草案）》第二条规定：“本条例所称的口岸是指供人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的港口、机场、车站等。”该表述与《国务院关于口岸开放管理工作有关问题的批复》中所定义的“口岸是供人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的港口、机场、车站、跨境通道等”的规定不尽一致，建议再进一步斟酌更确切的定义。
三、 关于口岸开放范围内临时接靠相关手续
由市口岸服务办牵头办理临时接靠手续，是地方政府在口岸查验机构支持下建立的一项协同开展通关服务的管理措施。《条例（草案）》第十四条对口岸开放范围内临时接靠作出规定，但对具体接靠手续规定没有细化。为此，建议《条例（草案）》对口岸开放范围内临时接靠这项管理措施的相关程序予以明确，确保《条例（草案）》的可操作性。
四、 关于企业诚信信息共享
以企业诚信度为基础的口岸通关分类监管制度，有利于提高口岸通关效率，降低企业成本。《条例（草案）》第二十四条对相关部门间的企业诚信信息共享机制作出了规定，但缺乏操作性。为此，建议《条例（草案）》规定，由市人民政府牵头，市政府有关部门会同各口岸查验机构、人民银行、外汇管理等部门共同参与建立企业诚信信息共享机制。
另外，在《条例（草案）》涉及的有关内容与国家现行法规的衔接上要作仔细研究，同时要抓紧制定配套的规定，以便于法规更好地操作执行。
鉴于市人大常委会正在修订的《上海市民用机场地区管理条例》中有口岸协调管理的相关规定，建议本《条例（草案）》在审议过程中注意相关内容，确保两者的衔接。
此外，《条例（草案）》部分条款的表述及文字还需作进一步的修改和完善。
以上报告，请予审议。
（市人大门户网站）