《上海口岸服务条例》解读之二
关于《上海市口岸服务条例（草案）》的说明
上海市口岸服务办公室主任 周厚文
2011年7月26日
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就《上海市口岸服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
口岸是国家对外开放的门户，是国家安全和国家利益的重要保障。口岸工作在我国对外贸易、国际交往和旅游事业发展中发挥着十分重要的推动作用。“十一五”期间，上海口岸进出口货物总额累计达到3.6万亿美元，年均增长16.1%，占全国进出口货物总额的比重保持在30%以上，兄弟省市经上海口岸进出口占比接近2/3；出入境旅客吞吐量累计8838.2万人次，年均增长8.9%。2010年，上海港货物吞吐量6.5亿吨，连续六年居世界第一；集装箱吞吐量2905万标准箱，首次跃居世界第一；浦东机场货邮吞吐量连续三年排名全球第三。上海口岸作为我国最大的口岸，有力地推动了上海国际航运中心、贸易中心建设，也是上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要载体。
在当前形势下，开展口岸地方立法，主要有三方面的必要性：
第一，制定《条例（草案）》，是上海认真落实国家战略的重要举措。2009年4月，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）明确要求上海“营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境”。随后出台的市政府贯彻实施意见进一步明确要“研究制订促进上海国际航运中心建设的地方性法规，推进上海口岸综合管理地方立法”。因此，尽快出台一部与加快推进上海国际航运中心、贸易中心建设相衔接的口岸地方立法，是上海落实国家战略的重要举措。
第二，尽快出台上海口岸地方立法，是弥补现行口岸法制建设滞后，全面落实依法行政、建设法治政府的必然要求。从本市口岸发展的法制环境来看，在通关查验和监管方面，国家已有比较健全的规定；在口岸开放管理和通关协调方面，目前主要依据是《国务院关于口岸开放的若干规定》（国发[1985]113号）、《国务院办公厅转发口岸领导小组关于地方口岸管理机构职责范围暂行规定的通知》（国办发[1987]21号）等文件。这些文件内容比较原则，有的还带有明显的计划经济痕迹，难以适应上海作为国际重要口岸城市的经济发展水平和对外开放需要。例如，国务院文件关于查验配套设施与口岸主体工程统一建设的要求，地方层面还没有比较具体的操作性规定；又如，本市实践中开展多年的“临时接靠”制度，尚缺乏明确的法律依据。从外省市立法来看，山东、海南、广东已经制定了有关口岸工作的地方人大立法，辽宁等十多个省市也制订了相关的政府规章，为本市出台地方立法提供了参考借鉴。近年来，国家口岸办开展了口岸管理方面的行政法规起草工作，但目前仍处于立法调研阶段。在国家统一立法条件尚未成熟的情况下，本市需要通过地方立法的形式，为本市口岸工作提供法制保障，并确立提高口岸通关效率、优化口岸服务环境的长效制度。
第三，通过地方立法形式，进一步明确有关各方优化口岸服务环境的义务，是保障上海实现“创新驱动、转型发展”，增强上海服务全国能力的迫切需要。多年来，上海在国家有关部委的指导和支持下，在完善口岸服务体制机制等方面采取了一系列措施，取得了明显成效。2005年，为充分发挥口岸工作合力，市委、市政府决定组建上海口岸工作领导小组，并建立上海口岸工作领导小组办公室，负责行使上海口岸管理以及“大通关”的协调服务职能。2008年进一步完善口岸工作体制，设立上海市口岸服务办公室，作为市政府直属机构，加强对口岸的协调服务职责。在优化口岸服务环境方面，在全国率先提出并实施“大通关”工程，率先实行“5+2天”通关工作制和多种形式的通关模式创新，率先设立“一门式”口岸通关服务场所，较早形成了覆盖长三角和中西部省份的跨区域口岸合作机制，世博会期间还在加强协同配合、提高通关效率等方面积累了丰富经验。与此同时，2009至2011年的上海口岸工作领导小组会议相继审议通过了《关于推进国际航运中心建设，优化上海口岸通关环境的若干意见》、《关于进一步加强和完善上海口岸工作机制的意见》、《上海口岸支持服务“创新驱动、转型发展”的指导意见》等文件。把这些行之有效的政策措施通过地方立法予以确认和完善，有利于进一步统一各方思想认识，依托口岸优势加快形成以服务经济为主的产业结构；有利于进一步凝聚各方合力，形成优化口岸服务环境的长效制度；有利于进一步完善各项配套措施，增强上海口岸服务全国的能力。
二、《条例（草案）》的起草过程和指导思想
《条例（草案）》列入市人大常委会正式立法项目后，市口岸办、市政府法制办、市人大财经委、市人大常委会法工委共同组成了立法调研起草小组。调研起草过程中，调研起草小组在吸收前几年立法调研成果和有关方面意见建议的基础上，相继召开了由中央驻沪口岸查验机构、市政府相关部门、口岸运营企业、相关协会和专家学者等参加的立法座谈会、论证会，并有针对性地与有关单位进行了专题研究。草案形成后，广泛征求各方面的意见，并全过程听取了由部分市人大代表、市政协委员和相关专家学者组成的专家组意见。经反复研究、吸收各方面意见建议，形成了目前的《条例（草案）》。
在调研起草过程中，始终坚持与国家战略高度和客观需求相衔接、与各方共同参与并通力合作的口岸工作特点相衔接、与地方政府口岸服务职能的法制保障相衔接的指导思想，并注重把握两方面总体思路：第一，充分反映上海国际航运中心、贸易中心建设对完善口岸工作的需求，不仅要细化和补充国家层面已有的规定，而且要把上海口岸工作行之有效的实践经验和创新做法予以总结固化；第二，认真总结近年来上海口岸开放以及“大通关”协调服务的实践经验，确立口岸开放和协调服务的规范制度。出于妥善处理国家事权与地方事权关系的考虑，立法内容的重点放在“两个服务、一个规范”。即：为口岸查验机构依法履行职能提供服务保障，为口岸相关企业发展提供服务保障，规范地方政府口岸开放行为。
三、《条例（草案）》主要问题的说明
《条例（草案）》共分六章三十二条，包括总则、口岸开放、通关服务优化、口岸环境保障、法律责任和附则。
（一）关于上海口岸开放规划
口岸开放规划是对未来五年口岸开放项目的统筹安排。国务院在《关于开放口岸检查检验配套设施建设意见》（国发[1993]44号文）中要求省级政府应当编制口岸开放规划，但对规划编制的程序、功能定位以及与相关规划的关系等缺乏明确规定。
为确保口岸开放有计划地进行，《条例（草案）》结合国家规定以及口岸开放规划编制的实践，作了三方面的规定：一是完善编制主体和编报程序。国发[1993]44号文明确口岸开放规划由“各省（区、市）口岸管理部门会同同级计划、财政部门制定”，而《条例（草案）》除明确由市口岸服务部门牵头编制外，增加了规划国土、建设交通、交通港口等部门共同审核把关，并结合实际，增加征求口岸查验机构、相关区县政府等单位意见的环节（第七条第一款）；二是明确规划的内容和定位。《条例（草案）》对上海口岸开放规划的内容作了列举，并明确上海口岸开放规划纳入本市国民经济和社会发展规划，作为实施口岸开放管理的依据（第七条第二款、第三款）；三是明确与其他规划的衔接程序。《条例（草案）》规定本市有关部门在编制港口、机场、铁路等专项规划时，应当征求市口岸服务部门的意见，以确保口岸开放规划与其他专项规划相衔接协调（第八条）。
（二）关于查验配套设施的建设保障措施
口岸查验配套设施是为开展口岸查验、监管所需的查验场地、卡口通道、隔离设施以及办公、业务用房等。实践中，口岸查验配套设施的建设规范主要存在两方面问题：一是建设标准滞后。国发[1993]44号文、国经贸[1993]520号文对口岸查验配套设施的建设标准、资金来源等作了原则性规定，但由于制定时间较早，已与实际执行情况脱节；二是建设安排缺乏程序保障。存在口岸开放需求的港口、机场、车站等建设工程，应当在投资、规划、设计、建设过程中，统筹考虑口岸查验配套设施的需求。由于查验配套设施建设活动关系到建设单位的资金投入和口岸查验机构的监管条件保障程度，各方均有一定的利害关系，容易在建设要求的征询、协商、落实等环节发生分歧和延误。
经研究，我们认为，口岸查验配套设施建设标准的制定属于国家事权，地方层面重点是结合实际完善程序，加强各方的协调配合，落实配套设施。对此，《条例（草案）》作了两方面规定：第一，明确由市口岸服务部门协调落实口岸现场查验设施和非现场配套设施的建设要求，并对查验配套设施的建设和配备原则作了规定（第九条）；第二，要求口岸开放项目的现场查验设施应当与主体工程统一规划、统一投资、统一设计和统一建设，并从投资项目审批（核准、备案）和建设工程设计文件审查环节予以落实把关（第十条）。
（三）关于口岸开放范围内涉外作业区的对外开通启用
科学规范的口岸开放管理是确保口岸有序开放、口岸资源合理配置、口岸查验监管到位的重要条件。根据国家文件精神，口岸开放管理以口岸开放范围内外作为划分国家事权和地方事权的标准。其中，新开放口岸、扩大开放口岸、临时开放口岸和非开放区域临时进出的管理，属于国家事权；口岸开放范围内作业区对外开通启用和临时接靠的管理，属于地方事权。
对口岸开放范围内新建码头对外开通启用的程序，《国务院关于已开放港口口岸新建码头启用等有关问题的复函》（国函[2002]120号）规定，由省级政府口岸主管部门牵头，会同口岸查验单位对其生产、安全、查验和监管条件等进行验收，合格后报省级政府批准启用。近年来，市口岸办除按上述规定办理了洋山深水港、外高桥港区等的对外开通启用手续外，还根据实践需要为浦东机场二号航站楼、虹桥机场公务机基地等办理对外开通启用手续，做了有益的探索和尝试。从上海推进国际航运、贸易中心建设的需要来看，有必要将对外开通启用的程序拓展到航空、铁路口岸。因此，《条例（草案）》根据国务院文件精神和实践需要，明确将对外开通启用程序的适用范围扩大到航站楼和车站（第十三条）。
（四）关于口岸开放范围内临时接靠
自上世纪80年代以来，本市根据实践需要和国家文件精神，开始实行临时接靠的口岸开放管理制度。该制度适用于尚未对外开通启用的码头、航站楼、车站等作业区，因为口岸建设、应急保障、科研考察等特殊原因需要接靠国际交通运输工具的情形。据统计，自2006年8月至去年底，经市口岸办办理临时接靠手续的运营单位涉及28座码头、1个锚地、1个浮筒、1个公务机基地，共临时接靠国际航行船舶6281艘次，国际公务机16架次，有效满足了本市天然气和粮油等储备供应、口岸建设进口设备安装、每年两次的极地科学考察船靠泊等特殊需求。
实践证明，由市口岸办牵头办理临时接靠手续，是地方政府在口岸查验机构支持下建立的一项协同开展通关服务的管理措施，不可或缺，但尚无明确的法规依据，需要地方立法予以制度确认。为此，《条例（草案）》在总结多年实践经验的基础上，对临时接靠的适用条件、管理主体、管理流程等作了规定（第十四条）。
（五）关于通关服务优化
口岸通关便利化是口岸服务环境的核心环节。口岸开放运行后，出入境检查检验等监管活动由中央驻沪的各口岸查验机构实施。虽然地方立法不便涉及具体的监管措施，但地方政府及有关部门在协调和保障通关服务方面可以进行制度设计。
《条例（草案）》第三章主要规定了四方面的内容：其一，建立集中通关服务场所，方便企业办理通关申报和相关的税务、外汇、金融等业务（第十六条）；其二，促进通关信息化建设，在支持保障地方电子口岸信息平台建设、促进各部门通关信息兼容共享等方面做出规定（第十七条）；其三，建立通关流程优化机制，要求市口岸服务部门加强通关协调服务，推进口岸查验机构、口岸运营单位和其他相关单位加强通关各环节的联动协作，及时协调处理影响通关日常运行的各类问题（第十八条）；其四，明确重大活动通关保障的程序，要求为重要国际会议、重大国际赛事、大型国际展览等的建立通关服务保障机制，确保重大活动通关安全便捷（第十九条）。
（六）关于口岸环境保障措施
良好的口岸服务除了口岸通关便利之外，还需要相关环境保障，如安全的口岸运营、诚信的营商环境以及规范的中介服务等等。为此，《条例（草案）》第四章根据国家和本市相关要求，结合口岸工作实际，在口岸环境保障方面主要作了五方面的规定：一是口岸安全保障，规定本市相关部门应当协同口岸查验机构加强口岸风险的预警防范，配合做好打击偷渡走私等工作，并对口岸运营单位的安全管理、口岸突发事件应急处置提出要求（第二十二条）；二是口岸集疏运保障，规定本市有关部门应当加强口岸及其周边道路、堆场等相关设施的日常管理，及时处理可能影响口岸集疏运的问题（第二十三条）；三是企业诚信建设，建立管理部门之间企业诚信信息共享机制，推动诚信标准互认，并协同实施以企业诚信度为基础的口岸通关分类监管制度（第二十四条）；四是对中介市场的促进和规范（第二十五条）；五是建立口岸服务质量的社会评议制度，通过社会力量对口岸服务情况进行监督（第二十六条）。
（七）关于法律责任
口岸开放涉及国家主权，未办理相关手续擅自接靠国际交通运输工具是严重的违法行为。为确保口岸开放管理的严肃性，《条例（草案）》规定，对本市口岸开放范围内码头、航站楼、车站等作业区的运营单位未办理对外开通启用或者临时接靠手续，擅自接靠国际交通运输工具的情形，由市口岸服务部门进行处罚（第三十条第一款）。该规定的罚款数额参照了《山东省口岸综合管理条例》对未经验收或者验收不合格擅自对外开放口岸行为的处罚。对于非开放区域的运营单位擅自接靠国际交通运输工具，由于属于国家事权范围，地方不宜设定具体罚则，故要求市口岸服务部门予以制止，并报告国家有关部门（第三十条第二款）。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，《条例（草案）》及以上说明，请予审议。
（来源：市人大门户网站）