第七部分 调研成果摘要
海关“做好服务”研究
上海海关关长 黄胜强
“做好服务”是海关促进科学发展的必然要求，是人民海关为人民的本质体现。新的形势下海关做好服务，就是指在依法行政、确保有效监管的前提下，始终牢固树立大局意识、发展意识和服务意识，更加主动、自觉地将海关工作放到国家发展大局中去把握和谋划，更加注重效能优化，更加注重文明执法，更加注重服务群众，在实践中提高服务经济社会发展的有效性。
从“服务经济”到“做好服务”，一个“好”字，凝聚了治关理政的新理念，体现了科学发展观在海关的新发展，标志着海关工作指导方针进入一个新的境界和层次。“好”字的内涵应主要包括以下三个方面：一是质量与效益并重。二是务实与创新结合。三是理性与人本统一。
海关做好服务的主要目标，在于充分发挥自身职能作用，全心全意地服务大局、服务地方、服务企业、服务人民，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会做出应有的贡献。具体来说主要包括以下4个方面：一是服务党和国家工作大局，推动经济社会健康持续发展。二是服务地方经济社会发展，促进各地区深化对外开放。三是服务企业守法诚信经营，提高我国企业国际竞争力。四是服务人民群众生产生活，有效维护社会和谐稳定。
结合海关工作实际，全面推进“做好服务”各项工作应当遵循以下原则：一是坚持以依法行政为前提。二是坚持以主动创新为动力。三是坚持以统筹兼顾为方法。四是坚持以优化机制为保障。
做好服务的内涵十分丰富，涉及海关工作的各个领域。当前，海关应当重点推进以下6个方面工作，不断提高服务水平。
1、积极参与宏观决策，增强服务大局作用。
充分发挥海关全面掌握对外贸易统计数据和深入了解对外贸易实际情况的双重优势，更加主动地参与国家对外经济贸易的宏观研究和决策，积极为党中央、国务院建言献策。加强宏观政策研究，开展外贸形势和政策效应的分析研判，从海关工作角度提出具有参考价值的意见建议。加强海关发展战略研究，根据新形势下海关工作面临的任务和要求，积极开展海关服务国家经济社会发展战略、提高海关整体监管效能、建设和谐国门等事关全局的重大问题研究。加强统计信息服务，围绕国家经济社会发展，加大预警监测的范围和频率，定期向中央和地方党政提供海关统计数据，提高海关统计的服务水平。
2. 全面深化业务改革，加快海关现代化进程。
着眼于适应加快转变经济发展方式的需要，改革优化海关业务制度和管理机制，使海关始终适应时代的要求，保持旺盛的生机和活力。按照“守法便利、违法惩戒”的原则，根据企业需要以及守法状况，形成不同资信企业的差别化监管措施，引导企业守法自律。落实“由企及物”理念，改革现行海关申报制度、作业方式和作业流程，推动形成综合监管体系，进一步提升海关监管效能。全面推进分类通关改革，引入两次（步）申报制度改革，探索建立面向所有进出境企业、涵盖海关通关各个作业环节的全程通关无纸化作业模式。建立事前、事中、事后联动的全过程监管链条，优化海关监管资源配置，避免职责交叉和重复作业，提升海关整体管理水平。
3. 创新优化监管制度，提高贸易便利化水平。
站在参与国际产业分工和贸易格局调整的高度，积极思考和推动促进贸易便利化工作，帮助我国企业取得新的国际竞争优势。认真落实并不断完善“提前申报，货到验放”、“属地申报，口岸验放”等一系列通关模式，不断提高海关通关管理的效率。根据各地发展需求及海关实际，为各种新型贸易方式提供便利，给予守法企业个性化服务措施，并促进海关贸易便利措施走向规范化、常态化。稳步推进电子口岸建设，探索建立“单一窗口”工作机制，推动海关与口岸其他执法部门实现信息共享与互动，实现进出口货物通关手续更简便、时间更节省、成本更低廉。
4. 落实完善政策措施，有效推动转型发展。
紧密围绕国家和各地方“十二五”规划确定的转型发展目标和重点任务，积极支持推动外贸发展方式转变。促进外贸平衡发展，坚持进口和出口并重，大力支持新兴战略性产业的培育发展，支持企业自主创新，根据不同需求，提供个性化优质服务。促进加工贸易转型升级，创新加工贸易保税监管模式，推动海关特殊监管区域整合优化，进一步拓展政策、功能和通关便利优势，实现加工贸易逐步向产业链高端延伸、向海关监管区域集中。促进地方经济发展，继续推动落实支持地方经济发展若干措施和海关与各地区、外部单位签订的合作备忘录，不断拓展合作的广度与深度。
5. 深入推进政务公开，提升执法透明度和公信力。
牢固树立以人为本、执法为民理念，不断完善执法制度、程序和机制，加大政务公开力度，切实维护企业及社会各界的知情权，维护海关执法透明、公正的良好形象。建立健全海关执法的公示、听证、专家咨询等一系列制度，严格落实首问负责制、承诺服务制、限时办结制，维护海关执法公信力。建立海关公共服务咨询体系，完善“12360”海关统一服务热线，加强新闻发言人制度和门户网站建设，拓宽海关与社会沟通渠道。在通关现场和门户网站公布海关办事规程，主动接受社会监督。完善海关应急管理、舆情监测机制，积极应对各类突发事件和舆论事件，有效化解与海关工作相关的社会矛盾。
6. 大力开展文明创建，全面提升窗口服务水平。
充分认识做好服务关键是窗口服务，积极推动文明创建工作，不断优化一线关员的服务态度、办事效率、职业素养、道德水准，为广大企业和人民群众提供优质服务。制定落实窗口规范服务和行为准则，做到微笑服务、规范服务、廉洁服务。建立并推广海关行风监督和社会满意度测评机制，主动接受社会各界对海关窗口服务的监督。加强职业道德教育，有效杜绝门难进、脸难看、事难办等现象，努力为人民群众排忧解难。建立窗口规范服务长效工作机制，确保窗口服务质量持续提高。
“两步申报”管理模式研究
上海海关巡视员 闻学祥
海关总署《深化分类通关改革工作方案（试行）》对“两步申报”的定义是“在舱单法定提前电子传输前提下，经海关认证的高资信企业进行进出口货物申报后，海关可先办理查验放行手续，企业在规定时间内办理补充申报、复核、缴纳税费等手续”。
“两步申报”是一种典型的“哑铃型”通关模式，改变了传统模式下海关在有限的口岸监管时空内集中完成所有通关手续的方式。在货物实际进口过程中，收货人按要求申报相关信息后，海关在货物实货放行前很少进行干预甚至不干预，从而实现了通关环节的简便高效；但这也对海关税收及其他监管增加了一定的难度，必须建立与之配套的企业分类管理制度、科学风险管理机制、完备海关担保制度，以有效防范两步申报过程中的海关监管难点。我国的经济社会体制与欧美发达国家存在较大差别，因此我们必须坚持从我国实际情况出发，结合“四好”要求践行和分类通关改革的深入，探索契合我国改革开放和经济建设需求的“两步申报”管理模式。
“两步申报”是海关通关可持续发展的客观需要。一是有助于贯彻落实“四好”要求，提升海关管理效能。二是有助于与国际通行制度接轨，促进贸易便利化。三是有助于解决海关面临的突出矛盾，缓解口岸通关压力。四是有助于进一步深化分类通关改革，优化海关监管与服务。
在我国海关开展“两步申报”条件已初步具备。一是日益健全的法律制度体系为探索实施“两步申报”奠定了合法基础。二是日益提升的海关管理水平为探索实施“两步申报”提供了可靠前提。三是日益成熟的技术应用手段为探索实施“两步申报”提供了科技支持。四是日益完善的风险防控体系为探索实施“两步申报”提供了坚实保障。
“两步申报”管理模式在国外已是一种成熟的、普惠制的通关模式，但在我国，相关作业配套制度尚不完善，彻底实现严密便捷快速的通关作业模式尚处于摸索阶段。因此，现阶段“两步申报”只能是针对部分企业小范围内的特殊模式，且必须依赖已有的通关作业模式实现。目前，通关作业无纸化改革已进入酝酿启动阶段，该通关作业模式通过加快实现随附单证电子化，推进单证审核依据由纸质单证为主向电子数据为主，其总体目标和实现方式与“两步申报”基本接近。通关作业无纸化改革是一种通用的通关作业模式，将所有企业均涵盖在内，“两步申报”应作为通关作业无纸化改革的补充。在实现随附单证电子化传输的前提下，允许部分高资信企业免于递交随附单证即实现货物的快速放行，从而在通关作业无纸化改革中体现高资信企业的通关优势。
基于通关作业无纸化的实现方式：
在舱单提前传输、风险分析确定监管重点的基础上，采用“提货申报+补充申报”的，货物放行（查验）节点设在提货申报（第一次申报）环节，征收税款等监管手续通过补充申报（第二次申报）及其后的监管活动完成的管理模式。
1．企业认证
在贸易安全与便利的基本框架下，以《中华人民共和国海关企业分类管理办法》的有效实施为基础，以企业守法诚信情况为依据，经企业申请，海关对内控机制完善、经营状况良好的企业予以认证，给予企业适用“两步申报”通关模式的便利，并根据守法状况评估结果，动态调整企业名单。
2．担保方式适用
为确保企业在海关放行货物后，严格遵守海关法律规定，及时办理正式申报手续并足额缴纳税款，根据《中华人民共和国海关事务担保条例》的规定，海关对不同分类级别的认证企业，在海关系统中设置不同的担保方式。担保的形式分总担保和逐票担保两种，企业可依法向海关提出申请并经海关同意后适用。
试点阶段，针对海关选定的高资信试点企业，可采取总担保的形式。今后可逐步向企业逐票担保、第三方担保推开。
3．提货申报（第一次申报）
进口货物离开对方港口后，在舱单信息提前传输前提下，进口货物收货人（或其代理人）按照海关提出的简单申报格式要求，将有关企业信誉、物流状况和商品属性等信息向海关传输。
4．海关放行
海关由计算机系统对舱单信息数据和企业申报数据进行风险分析，然后根据风险分析结果采取不同的处理方式。
（1）对于无舱单信息数据的，仅有企业申报数据的，海关计算机系统不接受申报，实施退单处理单。
（2）对于舱单信息数据和企业申报数据完整的，海关计算机系统进行风险分析。审核结果为低风险并且无需递交纸面单证的予以自动放行，并向企业反馈电子放行回执。货物到港后，企业可凭此电子放行回执直接至港区办理提货（出运）手续。
（3）对计算机系统判别需实施查验的货物，海关通过查验确定属性后予以放行。
5．补充申报（第二次申报）
——审核结果为高风险的，由计算机系统自动转人工审核，人工审核岗位以电子回执形式要求企业通过电子数据方式进行补充申报。人工审核材料后，确定可以直接放行的，通过计算机向企业发送电子放行回执；人工审核材料后，认为需实施查验的货物，海关通过查验确定属性后予以放行；人工审核材料后，确定需现场交单的，通过计算机向企业发送现场交单回执，企业按现有报关流程办理申报手续。
——需递交纸面监管证件或办理现场纳税手续的单证，企业必须在货物放行后10 日内实施补充申报，即按照海关现有报关流程，向海关报送完整数据和交验各类单证。海关根据现有规定进行审单作业，完成归类、审价和税费征收等业务。
“以质取胜”当先锋 “创先争优”建功业
上海检验检疫局局长 徐金记
胡锦涛同志指出，各级党委都要认真开展创先争优活动，为夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面作出新的更大的贡献。上海出入境检验检疫局认真贯彻落实中央精神和要求，以建设法治质检、科技质检、和谐质检为战略目标，紧紧围绕“抓质量、保安全、促发展、强质检”的发展思路和“以质取胜，创先争优”的活动主题，把创先争优作为推动中心工作的动力和保证，促进了质检事业科学发展。
创先进、争优秀，应融入中心起作用、推动发展见成效。党组织和党员是团结、凝聚、带领群众前进的旗帜，应做到聚是一团火、散是满天星。开展创先争优活动，就是要把党组织的旗帜举起来、把党员的身份亮出来，以党组织、党员的先进和优秀带动群众一起干事创业，推动事业发展。上海出入境检验检疫局在开展创先争优活动中，高度重视将创先争优活动融入中心工作，使创先争优活动成为破解发展难题、完成重大任务、推动科学发展的强大动力。比如，在全国广泛开展的“质量和安全年”专项活动中，率先实行党员承诺制，开展“践行党员先进性，建功质量安全年”主题实践活动，要求党员率先作出承诺、开展立功竞赛、努力走在前列；在抗击甲型H1N1流感疫情中，开展党员“当先锋、打头阵、做表率”主题活动，号召全体党员关键时刻站得出、冲得上、打得赢，到最需要、最危险、最艰巨的岗位去；在上海世博会检验检疫服务保障中，深入推进党员“世博先锋行动”，广泛开展“服务世博、奉献世博”立功竞赛，涌现了一批先进典型。同时，在基层党组织广泛设立党员先锋岗、示范岗，开辟创先争优宣传栏、群英榜，切实以党组织和党员创先争优带动工会组织、妇联组织和共青团组织创先争优，进而带动整个单位和全体职工共创先进。
创先进、争优秀，应形成有效载体、搭建广阔舞台。创先争优活动为进一步健全党的基层组织体系、推动基层党建工作创新、增强党员队伍战斗力提供了契机，是践行党的宗旨、推进党领导的伟大事业的基础工程，不仅要有声势、有氛围，而且要有措施、有载体。上海出入境检验检疫局紧密结合窗口单位的特点，积极探索创新开展创先争优活动的形式和载体，着力培育和打造特色品牌。深入开展“大质量工作机制、大质检文化建设”活动，举办上海检验检疫文化节主题活动周、文化论坛和文化主题行系列活动，提炼“崇检尽责、服务至上”的上海检验检疫精神，推动文化建设理论研究落地、文化交流传播落地、质量文化建设落地。大力推进学习型党组织建设，创建富有特色的网络党校，采取菜单式、自助式、课题式、调研式等学习方法，兴起全员学习党课的热潮。坚持把服务企业贯穿于创先争优活动的始终，广泛开展检企党组织联动共建活动，先后与104家外贸企业党组织建立联动共建机制，推出136项特色服务举措，让企业和群众真切感受到创先争优活动带来的变化和效果；把服务党员贯穿于创先争优活动的始终，广泛开展为党员过“政治生日”活动，引导和激励党员把工作岗位建设成为让党放心的红色阵地；把服务群众贯穿于创先争优活动的始终，广泛开展“点亮心灯，帮困助学”活动，使党员的先锋模范作用向社会、向社区、向八小时以外辐射和延伸。
创先进、争优秀，应注重强基础、坚持常态化。开展创先争优活动是加强党的基层组织建设和队伍建设的一项经常性工作，重在经常，贵在经常。应立足常态长效，探索科学机制，切实使创先进成为基层党组织的日常状态、使争优秀成为广大党员的永恒追求。上海出入境检验检疫局在推进机关党建科学化的创新实践中，全面导入ISO9000质量管理体系，把创先争优以及其他党建工作纳入体系化、程序化、制度化管理，贯穿于“策划—实施—检查—改进”的全过程。确立“政治坚定不动摇，推动发展当先锋，凝心聚力促和谐，追求卓越创品牌”的党建工作质量方针，制定创新发展中长期党建目标和年度质量目标，形成7个章节29项条款的党建工作质量手册、20项党建工作基本程序和一系列与之配套的制度和工作规范，并定期进行监督审核，使党建工作的各项内容、制度、部署、要求得到有效落实，为党组织创先进、广大党员争优秀提供了坚实基础、注入了持久动力。2010年，中国浦东干部学院把上海出入境检验检疫局确立为全国首家“机关党的建设科学化现场教学点”。
推广世博经验 突出“两个管理” 服务两岸大局
--ECFA时代上海检验检疫局支持涉台农产品食品贸易的发展
上海检验检疫局 卢钟山 凌活 梁俊 林建明
两岸签署的《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA协议）已于2011年1月1日正式实施。根据ECFA早期收获计划，大陆对539项原产于台湾的产品实施降税，其中包括了水产品、水果等在内共计18项农产品，三年内这些农产品的关税将由原来的13.3%逐步降低至零，这将有利于台湾农产品进入大陆市场。两岸贸易的增加将给检验检疫机构的监管带来不小的压力和挑战。同时，现阶段国内创新社会管理模式的迫切需要和日趋严峻的农产品食品安全形势也对检验检疫机构提出新的挑战。
上海检验检疫局历来重视风险管理和分类管理工作，在去年世博会期间就针对进境世博食品监管进行了风险管理和分类管理（以下简称“两个管理”）的探索应用，取得了良好成效。2011年两岸正式进入了ECFA时代，该局在年初就提出要在全局工作中着重突出“两个管理”，以应对不断涌现的新问题、新挑战。该局在2011年里严格落实ECFA协议等一系列两岸合作协议，及时总结世博经验，将风险管理理念全面导入进出口农产品食品的监管，在监管中突出“两个管理”，有力保障了台湾农产品食品安全便利的进入大陆市场。
一、将“两个管理”导入进出口农产品食品监管的重大意义
实施“两个管理”是监管部门主动创新社会管理模式、适应社会发展的迫切要求。当前，我国正处于转型期，社会矛盾不断凸显，正逐渐步入“风险社会”，食品安全事件频发。出入境检验检疫机构承担着口岸进出口食品农产品监管重任，应充分借鉴国内外先进的风险管理理念，建立全过程的风险监控和反馈机制。
实施“两个管理”是应对国内外日趋严峻食品农产品安全形势的迫切要求。民以食为天，食以安为先。食品安全是关系广大人民群众身体健康和生命安全的大事。2011年以来，国内外食品安全事件频发，农产品食品的安全日益成为消费者最为关切、媒体最为关注的焦点。
实施“两个管理”是满足两岸日趋紧密农业经贸合作的迫切需求。目前两岸农产品贸易额的仅占两岸贸易总额的0.7%，存在很大的提升空间。近两年,上海口岸进口的台湾农产品食品金额批次呈现飞速增长态势，以水产品和水果为例：2010年上海口岸进口台湾水产品为112.67吨，金额为52.2万美元，同比2009年分别增加了295.5%、154.4%；2010年上海口岸进口台湾水果为1733.16吨，金额为173.36万美元，同比2009年分别增加了225.2%、203.4%。
ECFA协议的实施更是为台湾农产品食品进入大陆市场产生巨大的推力。就上海口岸而言，2011年1月初到5月下旬,大陆对台湾实施降税的18种农产品的进口批次和金额得到大幅增长，其中列入早收计划中的茶叶进口数量和金额同比分别增长了45.53%、70.56%，列入早收计划中的水产品进口数量和金额同比分别增长了1,229.03%、980.00%。
面对日益增长的业务压力，检验检疫机构需主动转变监管理念，创新监管模式，为台湾农产品进入大陆市场提供便利化的服务措施。
二、“两个管理”在上海世博会期间进境农产品食品检验检疫监管中的实践应用
2010年上海世博会持续时间长、参展国家多，进口食品和动植物等农产品的种类繁多。该局坚持“安全监管、便利通关”原则，在监管中积极探索应用风险管理和分类管理，有效保证世博期间上海口岸的进出口食品农产品的安全，在世博场馆乃至整个上海实现了进口食品安全零事故、零投诉的纪录。
研究实施风险管理，有效识别监管风险。基于既往数据的积累分析和国内外各种预警信息，利用口岸信息化系统，动态优化调整对进境农产品食品的重点检验检疫项目；持续加强了对各种相关风险因子的监测控制。
试点推行分类监管，有效控制监管风险。在大量风险分析的基础上，对世博农产品食品的两种入园区的物流形式和三种用途，采取不同的监管措施，实施分级分类管理。
强化科技信息化保障，有力支撑“两个管理”实施。开通启用或优化了《世博专用进境动物源性食品审批绿色通道系统》等信息化管理系统，强化快速追溯调查能力；启用了世博园区视频监控中心，实现了境外食品入园的实时监控。
三、全面总结推广世博监管经验，服务两岸农产品食品贸易发展
进入ECFA时代，该局将大力推广世博食品农产品安全监管经验，在日常监管中突出“两个管理”，重点做好如下工作：
全面引入“两个管理”，构建进出口食品农产品安全监管防线。全面导入风险管理，抓好工作质量风险管理，做好执法队伍建设的风险管理，形成风险防范的长效机制。在进出口农产品食品检验检疫监管业务中推广、运用分类管理模式，科学制定标准，细分管理对象，区分管理的方式，突出管理重点，逐步实现由粗放型管理向精细化管理的转变。
大力推行贸易便利化，持续推进上海台湾农产品交易中心建设。上海台湾农产品交易中心是上海地区台湾农产品重要的集散中心之一。该局将对涉台农产品食品及相关企业实施风险管理和分类管理，采取最便捷的“直通放行、集中管理、一站式服务”措施支持台湾农产品相关进出口业务的开展。
加强两岸检验检疫机构交流，全方位提升两岸监管部门的合作。努力研究促进两岸食品农产品安全体系、检测结果互认，推动两岸贸易相关商品的检测技术交流，支持内地检验鉴定机构的提升在台知名度，支持台资检验鉴定机构在上海设立分支机构。
四、总结
涉台农产品食品的监管工作是关乎两岸合作大局、关乎两岸民众福祉的大事，该局始终以高度的政治责任感和使命感来完成涉台农产品食品的监管和服务保障工作。进入ECFA时代，该局将及时总结推广世博农产品食品安全监管经验，在监管过程中全面引入风险管理和分类管理，持续优化完善涉台食品农产品监管模式，为两岸交流合作提供更高效、更便捷、更安全的农产品食品检验检疫服务，以支持涉台农产品食品贸易的发展，服务两岸和平发展、共赢合作的大局。
注释：文中提到的台湾均指中国台湾省。
主动融入国际航运中心建设
为构建国际一流口岸发挥上海海事应有作用
上海海事局局长 徐国毅
2009年国务院19号文明确指出：到2020年，上海要基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心；同时，基本形成服务优质、功能完备的现代航运服务体系，营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境。按照国务院19号文精神，上海海事局以高度的责任意识和务实的创新实践，举全局之力，聚全局之智，在主动融入上海国际航运中心建设的过程中，努力为上海构建“便捷、高效、安全、法治”的国际一流口岸做出贡献。
一、主动融入上海国际航运中心建设，促进便捷、高效口岸建设
建设便捷、高效的上海口岸环境，是建设上海国际航运中心的应有之义。去年以来，我们通过六方面举措加快推进这一建设进程：
一是深化口岸服务与开放。利用“EDI”（电子数据交换），推行国际航行船舶进出口岸动态申报和船载外贸危险货物许可“无纸化”办理，实施24小时工作制，2011年共办理外贸船载危险货物申报40792件，国际航行船舶进出口岸查验43226艘次，审批非开放码头临时接靠国际航行船舶2933艘次，其中国际航行煤炭船118艘次，运输外贸煤炭约472万吨，为电力企业节约近2.4亿元的成本。打造“一门式”电子政务综合平台，实现海事行政许可项目100%可网上办理。
二是提升上海港水水中转效能。2011年5月实现长江口深水航道12.5米水深双向正式通航，并研究深水航道13.5米深吃水船舶航行和85米船舶交汇宽度常态化的可行性。全年共确保47784艘次大型船舶安全进出长江口深水航道；成功试验洋山港内支线船舶二档作业和油轮夜间靠离泊，今年5月起开展洋山港内航道及外航道疏浚段双向试通航，缩短船舶候泊时间；加快江海直达船型研发和推广应用，所推荐主流船型市场占有率达到72%。
三是提供及时优质的海事资讯服务。2011年我们先后开通了“上海海事局海事法律网”和中国海事航海图书资料发行网，为港航界提供高效便利服务；定期公布船舶登记统计分析报告，提供船舶登记及融资租赁等资讯服务；率先实现每日发布进出上海口岸船舶动态信息，为长三角口岸信息系统提供国际航行船舶动态信息；今年3月在新浪等四大网站同时开通官方微博“上海海事法发布”，目前粉丝总数已逾10万，有效提升上海海事形象，促进民意互动。
四是推进中国船舶动态监控中心建设。交通运输部海事局高度重视，大力支持，集全系统力量，在上海市电子口岸办、亿通公司的通力协助下，积极推进中国船舶动态监控中心落户上海的机构设置、资源配置等工作。该中心的建设将有力推进口岸信息的兼容共享，提高口岸资源的使用效率。目前，船舶动态监控中心进入实质性启动阶段。
五是促进邮轮经济发展。对国际邮轮实施全程跟踪服务，依托LRIT、VTS、AIS、CCTV等多种手段对大型邮轮安全航行全程监控全力确保大型邮轮进出上海港安全顺畅, 2011年共保障国际邮轮安全进出口185艘次；注重提升大型邮轮搜救能力，成功组织上海港首次大型国际邮轮综合搜救演习；审批吴淞口国际邮轮码头临时接靠国际邮轮10艘次，审批国际邮轮靠泊非客运码头21艘次；实施全天候办理邮轮报检等手续，为邮轮报检通关提供高效优质服务。
六是大力推进船舶登记制度创新，服务国际航运发展综合试验区建设。设立“上海海事局船舶登记中心”，促进船舶要素集聚上海。今年3月“上海海事局船舶登记中心保税区分中心”正式揭牌，开创了我国保税港区保税船舶登记的先例，为满足上海综合保税区有关船舶融资租赁等航运服务产业需求创造了有利条件。持续实施“中资国际航行船舶特案免税登记政策”，截至今年5月，共有25艘特案免税船舶314357总吨进行了特案免税登记。
二、全力以赴保障安全，促进安全、法治口岸建设
保障安全是我们海事人的核心使命。上海建设安全、法治的口岸环境，离不开安全的水上交通环境，我们始终把全面履行海事安全监管职责作为主动追求。2011年，上海海事局共实施港口国监督检查（PSC检查）818艘次，依法滞留外国籍船舶45艘次；国际航行船舶重点监护803艘次，对国际航行船舶实施救援29艘次；对船载危险货物实施开箱查验284次，查获谎报瞒报案件100起；维护管理航道航标10512座。
一是注重水上搜救应急能力建设。全国海事系统最大的5000吨级大型巡航救助船“海巡01”在交通运输部的大力支持下正式开建。《上海海上搜救和船舶污染事故应急处置专项预案》已由上海市政府批转发布，海上搜救工作纳入市政府日常工作议程。我们认真履行海上搜救中心办公室职能，牵头组织首次上海海上搜救工作会议，并成功举行上海港首次大型国际邮轮综合搜救演习。建立社会应急力量协作机制，充分发挥社会应急力量的作用。全年共协调搜救行动205次，救助1447人，救助成功率达95.07%。
二是完善水域防污染应急能力建设。推进上海港船舶污染事故应急处置中心和设备储备基地建设，充实溢油应急物资储备。加快建设长江口五好沟大型船舶污染应急设备库，船舶污染应急处置能力达到一次性清除800吨溢油的水平。建立船舶污染事故应急组织协调指挥体系，污染事故处置率保持100%。
三是全面做好海事依法行政工作。全年共依法作出各类行政处罚案件7756件，罚款金额为2123万元；受理和审批行政许可798109件；行政强制909件；行政确认20429件。贯彻落实《行政强制法》等法律法规，制定我局配套规范性文件，开展内部专题培训，提升队伍执法水平；全面梳理我局规范性文件，确保实时有效；修订《上海海事局政务公开指南》，编制《上海海事局政务公开目录》、《上海海事局违法行为证据取证指南》，梳理海事行政强制行为，进一步规范海事行政许可相关流程。
三、关于未来上海口岸工作的一些思考
营造便捷、高效、安全、法治的上海口岸环境和现代国际航运服务环境，增强国际航运资源整合能力，提高综合竞争力和服务能力，是国务院的要求，同时也是上海口岸各相关单位的共同责任。实现这样的目标，今后我们还需要在以下三个方面作一步努力：
一是应推进口岸信息的兼容共享。进一步扩大“一单两报”试点范围，研究建立包括船载危险货物申报在内的“一单三报”制度并实施试点；搭建统一的“国际航运中心综合信息平台”，促进口岸查验单位之间的船舶动态信息、报关报检信息、危险货物信息有效整合，便利行政相对人进行单一窗口申报。
二是应加大对航运相关产业的扶持力度。金融危机以来，全球贸易萎缩，航运经济形势逐渐低迷，航运企业生存日趋困难。在此环境下，直接的经济效益对航运企业的吸引力也更加明显。我们应当进一步加强研究，多方共同努力争取有利于航运相关产业长远发展的税收政策，在更多关键领域促进航运企业和要素的集聚。
三是应加快上海国际航运中心建设“先试先行”。全球经济形势的低迷，对航运产业造成了较大冲击，动摇了现有的国际航运市场格局，但也为航运产业的转移、航运操作模式的变革、航运相关技术的创新提供了环境，为上海国际航运中心建设提供了难得的机遇。我们应当抓住这一契机，加大“先试先行”的力度，提供优良的政策环境，吸引全球航运企业和航运要素向上海积聚。
船舶保税登记制度研究
上海海事局 常富治 俞勤伟 王婕丽
拥有一支具有足够规模、结构合理和较强竞争力的现代化中国籍船队具有重要战略意义已形成共识，国际航运船舶登记注册量的增长是上海国际航运中心建设取得突破性进展的关键。
“中资国际航运船舶特案免税登记政策”自2007年7月1日实施，但因为政策的适用船舶范围有限；回归注册后船舶运营、买卖的灵活性受到限制；申办流程和手续繁杂，涉及多个地方多个部门，效率低下；政策仅在进口关税和增值税进行免征，优惠面不广等原因，致使中资外国籍国际航运船舶通过“特案免税登记政策”回国注册积极性不高。
2009年4月15日，国务院印发了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发【2009】19号，以下简称《两个意见》)，明确了国际航运中心建设的总体目标是：到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。船舶作为航运最为重要的资源之一，能否高度集聚是上海国际航运中心建设成败的关键。
本课题在充分调研“特案免税登记政策”实施情况、分析其影响力有限的深层次原因的基础上，提出中国洋山国际船舶保税登记制度构想，借助上海航运中心国际航运发展综合试验区先行先试政策口，将中国洋山作为船舶保税登记港，由中国海事局在国际航运发展综合试验区设立船舶保税登记机关，建立具有中国特色的国际航运船舶保税登记制度。
中国洋山国际船舶保税登记制度是一个建立在国际航运综合试验区保税政策基础上的特殊登记制度，不涉及对现行船舶登记法律的修改，而只是在上海洋山保税港区这一特定区域范围内实施的一种特殊登记制度。中国洋山国际船舶保税登记制度在登记制度构架、税收管理、金融扶持等方面采取灵活政策,以此达到集聚船舶要素，大力促进发展高端航运服务业，提升上海国际航运中心的国际话语权。
综上所述，由于现行特案免税登记政策本身的局限性和船舶营运环境的限制，使得回归的中资国际航运船舶数量有限，所以建议进一步深化“特案免税登记政策”，在此基础上试行中国洋山国际保税登记制度。
从国家长远战略利益看，建立中国洋山国际船舶保税登记制度，增加船舶注册量，有利于维护国家战略利益，保障原油、天然气和矿石等战略性资源物资的运输，有利于带动航运金融和保险船舶和船员服务产业的发展。还可以使我国的航运企业在国际冲突和防海盗中得到国家保护，巩固我国在国际海事组织中A类理事国地位。维护和发展我国航运大国地位，扩大我国船队的影响力。中国洋山国际船舶保税登记制度的建立，将大量的优质船舶吸引回国登记，对我国注册船舶的船龄结构、船舶技术状况将会有很大的改善，船舶运力和载重吨也将会有比较显著的增加，我国航运大国的地位将得到进一步巩固，中国籍船队在国际航运市场中的竞争力和影响力将得到进一步增强。
从建设上海国际航运中心看，打造具有全球航运资源配置能力的上海国际航运中心需要首先集聚促进航运高端产业发展的航运资源，国际航运船舶注册增量是航运资源集聚的源头。建立中国洋山国际船舶保税登记制度，加快吸引国际航运船舶在中国洋山注册登记是国际航运中心建设自身的需要，是促进航运市场经营主体数量快速增长的需要，有利于充分发挥船舶集聚航运资源的作用，有利于促进航运金融发展，并且带动船舶融资、船舶保险等高端航运服务业的发展。
从船东利益角度看，简便的手续、经济的营运成本、良好的运营环境这三个方面是开展船舶营运最期望的内容。建立中国洋山国际船舶保税登记制度有利于降低船舶管理成本，有利于减少方便旗船数量，改善船队市场形象，提升船员和船舶管理水平，有利于借助国家力量保护船东和船员利益。
航运业是世界各海运国家的重要产业，是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业、代理、融资、保险、检验、公司注册、航运人才发展及其他相关产业息息相关。悬挂外国旗船舶的经济活动，特别是船舶的买卖、建造一般均在国外。该类经济活动的增长对我国与航运相关产业的发展有一定的消极作用。中国洋山国际船舶保税登记制度的建立以增加船舶登记量为直接目标，一方面能吸引不少海外的船东来我国从事船务生意，另一方面也为我国的船舶公司以及其他相关产业带来不少额外的生意机会。最直接受惠的有办理船舶注册和抵押的海事法律事务公司、航运融资银行、船舶买卖和船舶管理公司等等。其他间接受惠的行业有船舶代理公司、船舶保险/保赔公司、海事仲裁、海损理算、公证公估（船级社）、航运组织（工会和协会）和会计师行等等。可以有效集聚与登记船舶相关的海事法律服务、船舶融资、船舶保险、船舶代理等航运产业，进而带动整个航运业的发展与繁荣。
从航运金融机构利益来看，对中国洋山登记的国际航运船舶开展融资业务比对中资外国籍船舶融资在风险控制方面要便利得多。境内的金融机构更倾向于选择境内的航运企业和船舶作为融资对象，对在国内船舶登记机构登记的债权，国内金融机构的债权安全性能得到保障。一旦发生意外可以在中国法律框架下解决纠纷。
以服务为中心的思考和实践
上海边检总站总站长 施健
新中国成立以来，出入境边防检查工作大致经历了改革开放前“政治边防”的军事管理型的行政模式，以及改革开放后形成的依法行政、侧重管理、带有政治边防色彩的行政管理模式。20世纪末至21世纪初，随着国家改革开放和社会主义市场经济建设的迅速发展，出入境管理工作形势发生了深刻的变化，初步形成了“大进大出、快进快出”的全方位对外开放格局。中国公民出国人数大幅增加，外国人来华旅游、访问、进行商务活动不断增多。与此同时，为更好地适应改革开放和外向型经济发展需要，出入境边防检查机关作为国家设立在对外开放口岸，担负出入境边防检查职责的执法队伍，本身也进行了转型，管理体制、工作目标和运作模式都发生了根本的转变，转向以“维护国家主权安全、保障中外公民合法权益、促进国际交往”为主要目标的管理服务型行政模式。
2007年，公安部出入境管理局从构建社会主义和谐社会的高度，深刻阐述了边检机关提高服务水平的重要性，提出边检机关以提高服务水平为中心的工作指导思想，要求在管理中体现服务，在服务中实施管理，将人文关怀融入到管理工作中。2010年底，在提高边检服务水平工作取得阶段性成果，边检服务理念发生深刻转变，服务能力、服务效果迅速提升的基础上，为落实中央关于构建社会主义和谐社会、建设服务型政府的战略部署，更好地履行公安机关重大政治和社会责任，发挥边检机关职能作用，服务改革开放和经济社会发展，公安部出台了《进一步提高边检服务水平工作意见》，深刻阐述了提高边检服务水平的重大意义、服务与管理的辩证关系以及提高服务水平实现路径，提出了“以服务为中心，坚持顺畅通关、坚持严密管控”的新时期边检工作指导方针。
可以说，边检事业不断发展的历程，也是服务水平不断提高的过程。经历了APEC峰会、上海合作组织峰会、上海特奥会和北京奥运会、上海世博会的洗礼，上海又进入了加快建设“四个中心”和推进“创新驱动，转型发展”的重要发展期，边检服务水平工作在为上海经济的快速发展和口岸建设中显得尤为重要。
一、以服务为中心，是边检机关管理创新的必然选择
“建设服务型政府”的核心是通过强化政府服务理念和服务职能，为人民群众提供高效、优质、全面的服务，强调政府要以为人民服务为宗旨，承担相应的服务责任。近年来，边检机关积极开展理论探索和实践创新，实现边检工作由“控制管理型”向“服务管理型”的根本转变，正是顺应了我国政府的改革方向。公安部出台的《意见》，确立了“以服务为中心、坚持顺畅通关、坚持严密管控”的新时期边检工作指导方针，强调“要坚持将服务置于全部边检工作的中心地位”。上海口岸“十二五”规划也明确提出了基本形成具备国际竞争优势的口岸服务环境。
公安机关社会管理工作是整个社会管理工作的重要组成部分。边检机关处在国门一线，其服务水平直接体现国家文明程度和政府服务水平，在社会管理中地位重要，作用特殊。确立以服务为中心的新时期边检工作指导方针，是公安部创新社会管理的一项重要战略部署。边检机关以服务为出发点和落脚点，为人民群众提供高效、优质、全面的服务，对于加强社会建设、促进社会和谐稳定具有重大意义。
在提高服务水平工作的5年多里，上海总站针对人民群众对边检机关的第一需求，先后推出了设置边检服务评价器、规范边检现场标志、中国公民免填登记卡、船舶预报预检等一系列工作措施，千方百计提高口岸通关效率，改善口岸通关环境，受到社会各界和国际友人的高度评价。围绕贯彻《意见》精神，总站研究制定了《上海边检总站进一步提高边检服务水平工作规划（2011—2013年）》，从加强思想引导、创新边检管理模式、加强规范化建设、加大科技强警力度、严密口岸管控、推进公共关系建设、加强服务督导评价、加强队伍教育管理、加强专业素质培训、加大服务保障力度10个方面制定了36条工作措施，推动了提服工作向纵深发展。
确立以服务为中心新时期边检工作的指导方针，把服务置于全部边检工作的中心地位，并坚定不移地抓好这一中心，是边检机关管理创新的必然选择。
二、以服务为中心，抓好高水平的定式和养成是关键
随着经济社会的发展，广大服务对象对边检机关提高服务质量的心理预期不断提高，对边检机关扩大服务外延、丰富服务内涵的诉求也日趋强烈。如何夯实基础工作，不断提高服务质量，是摆在我们边检机关面前的重要课题。
开展服务定式养成工作是提高边检服务水平的一项重要举措，发挥着举足轻重的基础性作用。要坚持不懈地抓好服务定式的落实和养成，在完善岗位服务定式标准、强化培训效果、创新通关便利举措等方面进一步下功夫，推动边检工作规范化建设水平不断提高。
上海边检总站对2007年以来推出的服务措施进行全面梳理和评估，对实行“礼貌三声”服务法、规范交接班告知程序、设置无障碍检查通道、实行持电子机票过境旅客预申报制度、规范授权委托程序、规范遣返手续、推出统一的《边检服务指南》和《登陆指南》等9项服务措施在全总站予以推广。在此基础上，又集中推出了开通上海边检总站官方微博、在外高桥口岸东区和吴淞边检站罗泾码头、金山化工区码头等增设办证点、实行登轮证件网上自助打印、推出自助服务终端、简化报检报备手续5项便利口岸通关服务新举措，使边检工作更加人性化。
此外，总站在全国率先开展边检勤务改革试点，在吴淞等海港口岸明确船方和码头企业在国际航行船舶管理中的责任，构建由边检机关主导，船方、码头企业参与共管的口岸综合防控体系，已取得了初步的成效。
三、以服务为中心，创建一流的专业化队伍是保证
胡锦涛同志指出，“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。”要把提高边检服务水平工作不断深入推进，就必须打造一支符合新时期边检工作发展需要的一流专业化队伍。一方面，注重培育民警的核心价值观。2011年，公安部确立“忠诚、为民、公正、廉洁”的人民警察核心价值观以来，上海边检机关坚持以此引领边检文化建设，加强“三大支柱”建设，坚持专题教育活动和日常思想政治工作相结合，深入开展“世界观、人生观、价值观”、“‘大走访’开门评警”、“下基层、明实情、抓落实、促发展”、“发扬传统、坚定信念、执法为民”等专题教育，健全内外评价体系，强化队伍监督，进一步形成共同理想信念、强大精神力量、基本道德规范。另一方面，注重民警专业素质建设。有针对性地组织一线民警开展以形态辨别、人证对照、证件鉴别、突发事件处置、人身和行李物品检查等专项业务培训，提高执勤民警的执法服务水平。强化科队领导在开展勤务组织指挥、非法出入境人员甄别，以及对查获重点人员的后续处置等方面的能力，着力在证件鉴别、技术、外语、执法办案等岗位培养一支专家型和复合型人才队伍。
边检机关身处国门一线，其文明程度直接体现着国家的文明程度，其形象直接代表着国家形象，其执法服务水平直接代表中国政府的执法服务水平。在上海建设“四个中心”的重大战略中，上海边检机关将用自己精细的服务、专业的素质和严密的管控树立祖国东大门的文明窗口形象。
构建海港口岸综合管理模式 推进边检工作可持续发展
上海边检总站外高桥站 杨永祥
边检机关在海港口岸代表国家履行职权，对入出境船舶及人员实施管理。为进一步提高管理和服务水平，近些年来，边检机关一直在探寻管理模式改革之路，检查模式由转制初期的“登轮办理手续”逐渐演变成“窗口办理手续+靠离泊核查”，并在一定范围内实现了“网上报检”。监护模式由“单一巡查”逐渐演变成“巡查+监控”，进而形成“巡查+监控+快速处警”，巡查也由当初的步巡、骑（自行）车巡演变成驾（汽）车巡，并辅之以现代化的通讯工具等。通过长期多次的变革以及勤务方式的不断整合，尤其是在正规化建设以及提高边检服务水平工作开展以来，边检机关在对管理对象的服务方式和管理力度方面取得了长足的进步。同时，这种较大程度靠增加科技投入、增加人员投入、甚至一定程度上增加民警劳动强度的粗线条的改革思路以及将主要精力集中于在现行各项制度的框架下实行的修补性的、低层次的变革已逐渐显露出弊端，主要表现在：
（一）狭隘地、机械地理解“管理”的含义。认为“管理”就是全方位地对外轮以及上下外轮的人员实施全方位的管理，认为“管理”纯粹就是行政机关执行制度于被管理者，从而形成无论是在职能定位、任务分解、责任的追究等问题上都采取大包大揽的态度。这一思维定势使我们无法从繁重的日常勤务工作中解放出来，更多地从制度和机制的层面去思考和探索管理模式的改革。
（二）对内部的职能分工过度强调按专业化分割。整个管理模式的改革和运行过程中把对船舶的管理分为最简单、最基本的检查、监管两大块。随着提高边检服务水平工作的深入发展以及社会对边检工作利益诉求日益多样化，这种思维稍显滞后，各种弊端日益突显。一是资源闲置和重复劳动。二是民警技能单一，适应性差。过分强调职能的分工增加了民警工作的单调性，致使工作和服务质量下降。
（三）过分依靠装备和科技手段提升，不利于边检工作的深入开展。单纯追求高比值警力、警用器材装备现代化以及快速反应的警务模式进一步拉大警察与公众的距离。民警只是呆在操作室里观看屏幕或是坐在巡查车里执行任务，公众见到的是从熟悉的巡查车里走出的不熟悉的民警。民警失去了对公众的亲和力，公众也缺少了对警察工作的认同感。
上述管理模式的不足，不难看出影响边检工作深入发展的因素归纳起来主要表现在两个方面。一是内部管理制度的缺失和简单而严格的功能分工下形成的机械管理模式。另一方面是社会力量的利用不足使管理对象配合边检执法的意识和协同工作不力。鉴于此，我们提出建立综合管理模式，通过挖掘内部潜力、发挥社会力量，内外合力形成共同管理、共同受益、良性互动发展的管理与服务机制。
（一）对边检机关各职能元素进行重新界定和分工
目前以及今后一段时间，边检工作一线的职能划分以及工作重心应侧重于船舶及人员的检查和管理以及社会协同管理机制的落实。改革海港边检机关的警力配置主要应由三个模块组成：第一模块是船舶检查强化分类检查措施，在风险评估制度支撑下强化诚信管理。将船舶及人员按不同的风险等级进行分类，实施不同的检查管理方式。第二个模块是在弱化船舶前沿梯口监管的基础上形成向“二线”和机动方向倾斜的船舶监护模式。第三个模块是在警力的配置上应向公安基础性工作倾斜。成立和强化从事公安基础性工作的部门，负责向船方、港口作业人员、登轮工作人员宣传边检机关的规定并监督其执行，同时在辖区内形成一种有效的预警机制，做好事前的防范、事中的监督、事后的惩处工作。
（二）加强制度建设，完善基础工作
为使职能的重新划分和执行达到预期的目标，相关制度建设是支撑和保障。这些制度主要应包括代理管理制度，风险评估制度。
1．进一步完善代理管理制度。代理工作的好坏，一定程度上影响着边检手续的顺畅度、各项管理工作能否完全落到实处。当前工作中，由于对代理缺乏有效的管理手段，导致船舶申报前期把关不严、中期和后期协调不力，给边检工作带来不小的反向作用。我们可在对代理人员实行考核准入的基础上，进一步细化日常评价机制、建立淘汰机制，并将考核工作经常化；并可将代理公司代理的船舶与风险管理结合起来，将船方及其代理工作的好坏与相应的便利（惩处）措施结合起来，促使船舶和代理公司确实尽到诚实、准备申报的义务。
2．建立健全风险评估制度，实施风险管理。经过有效的风险评估，针对不同的管理对象采取不同的管理措施，对于风险小的管理对象或事务采取较为宽松的管理办法，对于风险大的管理对象或事务采取较为严格的管理办法，一方面能增强行政相对方的守法自觉性和积极性，增强了行政管理效果，另一方面通过因地制宜，区别对待，客观上形成一种带有激励性质的良性循环机制。风险评估很大程度上依赖于情报调研和基础数据的整理和分析、深入研判和运用。
（三）协同社会的管理力量
1．船方自管与港区自治。实际工作中，尤其是最近几年，船方和港区在自我管理、自我约束方面做了大量的工作。如各港区均不同程度加强了对港区内场的控制，逐渐建立了严格的人员和车辆进入制度。如各船公司均建立了安保管理措施，加强对自身船员以及登（离）轮人员的管理。在如此有利的条件下，我们应该更加注重检查督促船方或港区切实履行相关管理和自治义务，指导船方和港区根据不同的情况采取有力措施实施有效管理。建立和健全船方或港区管理的激励机制，在强化边检机关管理主体地位的同时，进一步发挥船方和港区协同管理的自觉性。
2．登轮单位和人员自律。我们认为，在坚持实行登轮证制度的基础上，应对管理方式予以改革。与建立综合管理模式相适应，我们主张实行登轮管理工作的宏观调控微观放开。实行登轮管理工作的宏观调控微观放开即是将登轮证件的发放由现在对登轮人员（兼顾所属单位）资格的审查后核发变为对登轮单位进行资格审查后由登轮单位核发，边检机关采取相关措施对登轮单位和登轮人员进行管理。边检机关主要的任务即是制定严格的登轮单位及人员准入标准和登轮单位自我管理的相应管理制度，并加强对制度执行的督促检查和违规的惩处。实行登轮证件由登轮单位核发的形式不是国家边检权利的丧失，相反是一定程度的加强。因为登轮单位核发本单位登轮人员的登轮证件是在边检机关的监督（资格审查）之下实行的；同时加大了对登轮单位的处理力度，为了本单位的利益，其势必加强与边检机关的配合，共同做好登轮管理工作。
上海水运口岸开放管理现状与对策研究
上海市口岸服务办公室副主任 马凌俊
近年来，随着上海“四个中心”建设特别是国际航运中心建设深入推进，上海水运口岸发展迅速，开放后的运行管理面临新情况新问题。本课题通过对上海现有开放码头进行较为全面细致的调研，旨在进一步理清上海水运口岸开放运行现状，探索加强口岸开放管理的方法措施，逐步建立健全口岸日常管理服务的长效机制，更好地促进上海口岸科学发展。
一、水运口岸开放现状
基本情况:上海水运口岸开放范围包含四大开放区域，分别是洋山深水港区、杭州湾北岸、长江上海段和黄浦江段区域。截至2011年底，已开放码头共计86座码头280个泊位，开放岸线长57219米。在功能分布上，洋山深水港区以大型集装箱码头为主、液体化工类为辅，黄浦江段区域以修造船、液体化工和散杂货码头居多，杭州湾北岸区域以液体化工为主，长江上海段区域的功能最为齐全，崇明长兴两岛全部为海洋工程类，罗泾宝山一带为矿石、钢杂及煤炭等散杂货码头，外高桥一带则以集装箱为主体，同时拥有液体化工、造船、汽车滚装、粮油等多种功能类型。
主要特点:一是历史跨度长。少数码头自19世纪六十年代对外运营至今，部分则是建国以后，多数为90年代以来陆续对外开放。二是调整转型快。黄浦江沿岸开放码头功能进一步向其他区域转移，一些老的开放码头陆续停止外贸业务，新型功能开放码头不断呈现。三是主体多元化。开放码头运营主体涉及行业部门众多，还有部分码头为外资等参股经营。四是发展态势好。近年来，水运口岸进出口业务总体保持良好发展态势，其中，汽车滚装、邮轮客运等新兴业务增速较快。五是日趋规范化。进一步完善口岸管理体制，规范口岸开放管理程序，并创新了国际航行船舶临时接靠制度等。
二、存在问题及影响因素
存在问题：一是部分码头开放手续不够完善，二是开放泊位调整随意性较大，三是运营主体变动情况难以及时掌握，四是少数码头对外业务功能拓展受限，五是口岸查验配套设施维护更新困难。
产生
以上问题的影响因素主要有以下四个方面：一是口岸开放管理法规比较滞后，没有统一规范的口岸开放管理规定，口岸开放后续管理和配套制度均未建立，造成早期开放码头泊位范围不够明晰。二是口岸开放管理合力尚未形成，口岸各单位部门由于隶属关系不同，都是自成体系地实行条条管理，难免存在管理脱节。三是后续管理意识没有及时跟进，外向型经济快速发展产生对口岸扩大开放的急迫需求，工作重心始终把扩大口岸开放作为重中之重。四是口岸运行维护资金缺少来源，国家取消口岸收费以后，地方上也没有将口岸运行维护纳入财政预算，口岸查验配套设施管理和维护保养缺少经费来源。以上四方面的因素相互影响，相互作用，制约着上海水运口岸运行管理水平的进一步提高。
“创新驱动，转型发展”是上海“十二五”时期发展主线，水运口岸发展也将进入由规模扩张到效能提升的转型时刻。随着国际航运中心建设深入推进实施，加强水运口岸开放管理，既是进一步管好用好现有口岸资源的现实需求，也是实现口岸管理法治化的必然途径，更是提高水运口岸综合效能、促进上海口岸科学发展的内在要求。
三、对策与建议思路
总体思路：依托上海口岸工作机制，着眼于国际航运中心建设和水运口岸开放发展需求，着力加强口岸单位联动协作，健全相关机制制度，推动口岸管理信息资源共享，循序渐进探索完善适应上海水运口岸特点的开放管理服务体系。具体要从以下六个方面寻求突破。
一是推进相关单位整体联动，提升开放管理整体合力。地方口岸主管部门参照国家口岸相关法律法规和《上海口岸服务条例》有关规定，加强口岸开放管理的统筹协调,强化地方部门和查验单位的联动协作。
二是加强水运口岸信息管理，提高口岸开放管理效率。建立健全水运口岸运营信息传送机制，推进口岸管理部门信息资源共享，促进国际航运中心综合信息共享平台建设，提高水运口岸开放管理的能力和水平。
三是完善码头开放相关手续，规范口岸开放运行秩序。规范和明确码头具体开放范围，核实确认有关码头对外开放资质，完善改扩建码头相关开放手续。
四是探索建立开放退出机制，促进口岸资源集约利用。在对开放码头运营情况开展分类等级评定基础上，区分退出的不同情形和权限,探索逐步建立开放退出机制，促进提高口岸运营效能和口岸资源的集约利用。
五是建立长效维护更新机制，确保配套设施正常运行。建议申请设立口岸专项基金，纳入地方年度财政预算，作为口岸查验配套设施建设、管理、维护和更新的专项资金。同时建议国家在港口建设费和货物港务费的使用范围上，增补口岸相关设施建设维护项目，确保口岸设施设备维护更新的持续性。
六是发挥临时接靠制度作用，作为口岸开放有机补充。作为一种新型口岸服务方式，继续加以完善开放范围内的国际航行船舶临时接靠制度，为建立健全水运口岸开放退出机制和加强口岸开放管理服务，发挥更加重要的作用。
“境内关内”与“境内关外”通关监管政策比较研究
上海市口岸服务办公室副主任 金国军
一、研究对象（实体和特征）
从自由贸易区看，美国的对外贸易区、德国的自由港、荷兰的自由贸易网络、新加坡的港区和分拨园，这些国际著名自由贸易区，其设立的背景、所用的名称、具体的功能以及管理运作方式等不完全相同，但有一些共性的“境内关外”的特征，其中最主要是具有两大核心要素：1、关税豁免。2、免除惯常的海关监管制度，倡导经济和贸易自由。
从我国特殊监管区域看，设区目的是推动中国经济更快更好的加入世界经济全球化进程，自1990年上海外高桥保税区成立至今，经历了探索起步、快速发展、多元发展和整合转型四个阶段，这一发展历程，是一个目标逐渐清晰、功能不断细化完善、通关监管措施更加便利的过程，贸易自由理念正逐步深化落实。
虽然我国现有的海关特殊监管区域在设立的模式构想上借鉴了国外自由贸易区的部分经验做法，在地理设置、区域功能等方面也与国外自由贸易区存在一些相似，特别是在“关税豁免”上已与国际惯例接轨。但囿于历史条件的制约，我国的海关特殊监管区域在法律上仍然明确是在“海关监管之下的特殊区域”，还做不到“免除惯常的海关监管制度”，与此相对应的通关监管模式呈现出较为明显的“境内关内”特征。
自由贸易区和特殊监管区域由于通关监管模式不同，实质上体现在境内关外和境内关内的不同。本课题聚焦通关监管模式进行比较分析。
二、研究背景（环境和需求）
从外部环境来看：近年来，中国与东盟签订自贸协定，国家生产力协会关于上海浦东率先建立自由贸易区的建议得到领导高度重视，2011年世界自由贸易园区大会在上海举行，这些都充分说明了自由贸易区已经成为了发展的必然方向。
从内部需求来看：特殊监管区域连接国际国内两个市场，最先感受到功能拓展和产业转移的压力，最有潜力成为上海创新驱动、转型升级的试验田，向着世界自由贸易园区全面转型的需求也最为迫切。
三、研究方法（指标比较）
独创性地设立不同经济区域通关监管模式的八个核心指标，即功能及业务范围、监管类型、进出境监管、进出区监管、区内货物监管、货物存储规定、区内货物流转、区间货物流转。通过列表方式进行梳理，并进一步细化比较得出结论：特殊监管区域以“境内关内”为主要特征的通关监管模式，与国际自由贸易区“境内关外”的通行惯例存在客观差别，具体体现在功能受限、手续繁琐、多点（一线、二线、区内、区间）监管等方面。
四、对策措施
以“境内关内”为主要特征的通关监管模式，在一定程度上成为了影响特殊监管区域转型升级的制约因素。建议针对不同特殊监管区域的发展需求，有选择性地借鉴自由贸易区“境内关外”便捷通关模式的有效做法，并争取在上海先试先行。
以加工为主的出口加工区，业务前伸后延，综合化、科技化特征明显，区内外经济联系日益加强。建议借鉴“境内关外”经验，允许跨国公司转移制造环节和研发、设计、测试、流通、售后服务等其他经营环节，营造适应科技研发行业快速发展的通关环境，对区内货物的储存、流动和买卖等活动基本不加干预，允许“委内加工”、“委外加工”等业务开展，放开内销产品返区维修业务，并相应健全通关监管制度。
以贸易为主的保税区，正朝着国际商品展示展销中心，以及综合性和专业化的生产资料市场方向发展，“两头在外”的转口贸易和离岸贸易是保税区转型升级的重点业务。建议借鉴“境内关外”经验，允许商务洽谈、经贸交流企业进入，放宽对单证、货物、资金和信息流的要求，探索创新适应转口和离岸贸易发展的通关监管模式，完善国际贸易产业链功能。
以物流为主的保税物流园区，利用区港联动的优势条件，把国内国外两种资源、两个市场结合起来，需要手续简便、成本低廉、保税货物便捷流动。建议建议参照“境内关外”通行惯例，加强纵向“一体化监管模式”，促进区港一体，建立各类保税区间的绿色保税通道，加快区间保税货物流转。
以中转为主的综合保税区/保税港区，重点是整合国际采购、国际配送、出口加工、配套服务等保税增值功能的国际中转业务，成为“综合物流中心”。建议建议参照“境内关外”通行惯例，放开一线监管，减少对区内货物的干预，扩大直通模式的适用范围，将港口视作关外，与其他港口之间视作国际航线，从而根本上解决沿海捎带问题。
五、政策建议
对策措施以特殊监管区域需求为导向，走的是我国改革的通行路线，即渐进式、探索式、先试点再推广和先发展再规范。但国家定位、监管理念、法制保障、管理体制、诚信水平等是我国特殊监管区域在通关监管模式上呈现“境内关内”特征的根本原因，特殊监管区域要实现跨越式的发展，以“境内关外”的通行惯例参与到国际竞争中，必须在这些深层次因素上争取自上而下的突破。
一是转变监管理念，以国家行为确定特殊监管区域是处于海关管辖范围之外的“境内关外”定位；二是制定专门的法律法规，对自由贸易园区建设、功能、性质、相关政策和管理体制作出统一规定；三是要加大信息化建设力度，打造特殊监管区域的“单一窗口”信息平台；四是要监管部门和被监管方联合推动诚信体系建设，继续加强对企业的分类管理和差异化管理，鼓励更多的企业自觉守法，奠定便利通关基石。
上海口岸通关中介服务行业的现状与对策研究
上海口岸联合会
一、上海口岸通关中介服务行业发展概况
上海口岸的管理和服务主要由口岸查验管理、口岸营运服务和口岸通关中介服务三大板块链接构成。口岸通关中介服务是按照国家有关法律、法规为货物进出口岸通关和船舶进出港申报代办相关业务手续、提供咨询和服务行为的总称。就行业而言，主要涉及国际货运代理、报关代理、报检代理和国际船舶代理等四大行业。
我国的“入世”带动了我国对外贸易和口岸的飞速发展。同时，按照“入世”逐步开放市场的承诺，口岸通关中介服务行业大部分也从原先的“审批制”转变为“注册、备案制”，入行门槛大大降低。上海口岸通关中介服务行业在一个较短的时期里有了空前的发展和壮大，较好地适应了上海口岸发展的实际需求，为口岸通关服务提供保障，为加快上海“四个中心”建设发挥了不可替代的作用。与此同时，上海口岸通关中介服务行业在发展中逐步成熟，成为现代服务业中一支生力军。主要表现在：
（一）从行业规模看，改革开放以来，上海口岸通关中介服务行业有了长足的发展，服务企业数量急剧增加，其中民营企业已占半壁江山。
（二）从发展趋势看，国有、合资和民营企业多种经济所有制共存，市场化程度高，经营手段活跃，形成齐头并进之势。同时，按照“做大做强”的发展理念，通过市场调节和转型发展，各行业都培育了一批龙头企业，“行业兼并”已初露端倪。
（三）从服务水平看，许多企业已实现从传统的单一的操作性服务向综合性、精细化、个性化服务的转型，开拓国际物流、第三方物流和供应链整合的增值服务；有的企业创出自己品牌；有的获得“五一劳动奖章”；有的在国际市场被世界500强企业视为合作伙伴。
二、口岸通关中介服务行业的地位和作用
上海口岸通关中介服务经历了多年的高速发展，规模与市场需求基本平衡、从业队伍相对稳定、市场化程度较高、发展前景良好，行业基本面呈现向上态势,其专业化程度和服务水平的高低将直接影响口岸的通关效率和企业的通关成本，受到口岸管理部门的高度重视，委托人对其的极大依赖，口岸通关中介服务的作用不可或缺。正是其特殊的地位与功能，抓好口岸通关中介服务这环节，努力提高上海口岸通关中介服务行业的服务水平和能力，将直接提升上海口岸的形象。
三、口岸通关中介服务行业存在的主要问题
社会各界对上海口岸通关服务中介的服务质量、服务水平提出了更高的要求，进一步改进和完善中介服务的呼声日趋强烈。通过调研口岸通关中介服务企业还存在以下一些有待改进的问题：
（一）企业规模较小、经营理念滞后。一是大多数口岸通关中介服务企业业务单一，同质化经营倾向明显。二是在国家对服务业市场放开的大环境下，一方面企业数以几何级数增长，另一方面则一些企业平均业务量增加，经营效益出现下降。
（二）人员技能单一，专业人才缺乏。在口岸通关中介服务企业的快速扩张的同时，而专业人才培养一时又跟不上，现场人员业务水平普遍较低，又缺乏后续的智力投入和继续教育。专业人才匮乏影响行业的健康发展，已成为阻碍口岸通关中介服务企业发展的瓶颈之一；也造成委托人的正当合理诉求得不到及时解决，影响了口岸通关效率。
（三）企业管理薄弱，服务水平较低。众多的小型通关中介服务企业在传统经营理念主导下，仅停留和依靠低端操作性的业务维持生计。
（四）诚信意识淡薄，行风不容乐观。在市场准入开放，注册手续方便，而监管又缺位的情况下，一些非规模化、非会员单位的通关中介服务企业执业素质不高，诚信意识淡薄；另外，通关中介服务行业挂靠现象长期存在。
四、加强与发展口岸通关中介服务行业的建议与对策
以上问题与不足的成因是多方面的，主要是口岸通关中介服务市场发展还不成熟,法规还不健全，综合管理效能还不完善，行业协会的力量有限等。为此，我们要在统筹兼顾的前提下，从健全口岸法规，发挥行业协会的作用，实施综合治理与疏导相结合，在构建长效机制上下功夫，为上海口岸的软环境建设发挥积极作用。
（一）认真学习和贯彻《上海口岸服务条例》。
（二）加强政府监管和综合治理的力度。上海口岸通关中介服务行业的现实情况是多头管理，实际是无主管部门管理，工商登记注册后就无后续管理，造成只管生，不管死，经营过程都不管。建议政府部门应联手建立“准入、退出”机制，加强对中介服务市场的有效管理。
（三）加快监管业务改革进程，营造便捷的通关环境。上海口岸快速发展和监管资源严重不足的矛盾长期存在，多年来，口岸查验单位持续推出监管业务改革，采取了一系列的有利于推进大通关的举措，希望口岸查验单位继续加快业务改革的进程，特别是在“无纸申报”上有新的突破；同时对已实施多年的众多业务改革项目进行有效整合、精简，使改革的各项成果在大通关中得到充分的体现。
（四）加快行业协会发展，规范服务发挥作用。第一，推动《行业协会法》的早日出台，使协会的功能作用和建设发展更具法律化，规范化。第二，加快政府职能的转变，还政于协会。第三，上海各相关行业协会在认真履职的同时，加强自身建设和能力建设，引导企业体现社会责任。第四，倡导口岸通关中介服务行业协会的会员全覆盖，引导企业加入相关行业协会，提高协会的话语权；其次是政府企管部门也可在法律许可的范围内，通过在企业办理注册登记、年检、延续等手续时，积极引导建议企业入会。
（五）加快企业转型，成为规范服务的主力军。第一，在政府的领导下，制订推进口岸通关中介服务行业的发展规划。第二，加强企业人才培养和使用的力度。第三，广泛开展创建诚信企业活动，建立行业诚信档案。第四，政府部门联手建立准入、退出机制。
（六）运用舆论监督，促进规范自律。