第七章 主要研究成果
第一节
自贸区扩区后对海关制度创新的思考
上海海关关长 李书玉
2015年，上海海关认真落实党中央、国务院关于自贸区改革的一系列重要指示精神，以及总署党组的各项决策部署，主动适应自贸区功能扩区的新要求，牢牢把握改革核心要义，确立了“优化、完善、升级、再创新”的工作思路，并以制度创新为重要抓手，在实践中探索形成了一批具有好的效能、可复制可推广的改革成果。
一是积极推进海关监管服务制度创新。在2014年出台23项自贸区海关创新制度的基础上，进一步研究制定了深化自贸区海关改革8项措施，把重点放在提高“两度（感受度和知晓度）”，突出“两量（质量和数量）”，推进“两化（信息化和智能化）”，守住“两线（政策红线和安全底线）”上，狠下工夫、狠抓落实。
二是积极推进国际贸易“单一窗口”建设。全力推动“单一窗口”1.0版涉及海关的12个项目上线和2.0版7个项目建设，已覆盖海关监管主要环节，其中货物申报业务集成了海关、检验检疫部门的8个申报环节和14个反馈环节，船舶申报业务集成了海关、海事、检验检疫、边检部门的22个申报环节和30个反馈环节。
三是积极推进货物状态分类监管试点。主动加强与财政、税务部门的沟通协作，研究出台海关监管方案，建立“分类监管、分账管理、标识区分、联网监管、实货管控、风险可控、信息共享”的监管模式。在19家区内企业实现“物流配送”模式常态化试点运作。
四是积极推进贸易转型升级。推动自贸区10余个专业化贸易服务平台和5个国别进口商品中心落户，吸引了 60余家龙头企业和伦敦金属交易所指定的全部5家中国交割库入驻。创新保税维修、保税融资租赁海关监管制度，启动集成电路产业链全程保税监管模式试点。创新跨境电商监管模式，启动直邮监管模式试点。推进海关特殊监管区域整合优化，去年上海地区海关特殊区域进出口总值占全市外贸总值的30.6%。加快国际中转集拼规模化运作，实现单一货源向多种集拼货源转变。
五是积极推进“双自联动”发展。紧紧围绕开放型经济新格局下产业发展和对外贸易的新特点，第一时间制定实施海关支持科创中心建设8条措施，与深化自贸区改革8项新制度形成“双8条”，在两区内叠加应用各项创新制度，促进上海自贸区与张江国家自主创新示范区“双自联动”发展，推动集成电路、生物医药等战略新兴产业，总部经济、再制造、服务外包等高附加值重点产业发展。
目前，上述改革创新措施已全部落地生效，涉及简政放权、通关便利、税收征管、保税监管、功能拓展、企业管理等各业务领域。对标国际贸易通行规则的通关监管制度框架基本形成。全球高水平自由贸易协定中的60条贸易便利化核心措施，52条已在上海自贸区实施。通关便利化水平进一步提高。自贸区进、出口平均通关时间分别较区外减少41.3%和36.8%，海关注册企业达2.2万家。“放管服”成效正在逐步体现。共取消、下放、让渡、放开22项前道审批事权或限制，自贸区从账册备案到核销企业操作环节减少70.6%，海关自动化作业率提升至56.2%，通关无纸化率提升至80%以上，卡口智能化验放率达50%以上，物流运输能力提升了25%-50%。自贸区统筹“两个市场”作用日益明显。通过保税展示交易、保税维修、保税融资租赁、大宗商品期货和现货保税交割等制度创新，不断深化功能拓展，促进了产业结构转型升级。辐射带动和示范引领地位更加巩固。浦东、徐汇、松江、普陀等4个复制推广示范区建设有声有色。同时，21项创新制度已在全国复制推广，全国4地自贸区推广的11项创新制度中，我关率先推出的占63.6%。
“十三五”时期，深化自贸区改革开放正处于一个重要的“窗口期”，我们必须紧紧围绕国家战略，继续坚持以制度创新为核心，加快推进政府职能转变，力争建成习总书记要求的开放度最高的自由贸易区。
一是进一步接轨国际投资贸易通行规则和更高标准。重点扩大服务业对外开放，建立适应中美投资协定谈判需要的负面清单管理模式，加快构建自贸试验区对外投资促进服务体系和平台，配合国家参与全球贸易投资规则的研究制订。
二是进一步完善制度体系形成适应外商投资的公平透明环境。建立鼓励境外股权投资、离岸业务发展的税收政策，建立以企业信誉评级制度为核心的差别化监管制度，健全协同和联合监管制度和综合执法制度，实行负面清单外汇管理模式和事中事后审查为主的金融监管，加快构建以信用信息共享和服务平台为重点的社会信用制度。
三是进一步加强自贸区与上海“四个中心”建设的联动。以重点发展提生产性服务业，建立面向亚太和全球的现代服务业中心；聚焦增强高端制造和服务能力，实施国际船舶登记制度，带动高端航运服务功能；以内外贸一体化平台建设为抓手，提升大宗商品交易和定价功能；建设世界级跨境电子商务交易中心、平台中心、支付中心和服务中心，提升城市国际竞争力。
四是加快自贸区制度创新的可复制可推广可辐射。充分发挥自贸区示范效应，在风险可控的前提下首先考虑向浦东新区或条件较好地区如临港地区、虹桥商务区等扩展，扩大自贸区综合效应。在条件成熟时推进自贸试验区扩区，形成辐射效应和溢出效应。
第二节
改革创新 真抓实干
奋力把上海国检事业推向新高度
上海出入境检验检疫局局长 俞太尉
“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是我局深化改革、加快发展的攻坚时期。我局将以高度负责的精神，改革创新、真抓实干，不断提高工作的有效性、整体性和协调性，奋力把事业推向新高度。
一、科学把握四大新关系。
“十三五”发展任务艰巨、责任重大，我局需要把握好四大关系。
把握好纵与横的关系。纵横交错，可以成为坐标、形成定位。一是管理体制的纵与横。纵向上，我局要毫不含糊地服从总局领导，毫不犹豫地服务质检发展；横向上，要坚定不移地为上海外贸发展保驾护航。二是综合实力的纵与横。纵向看，17年来我局事业取得长足发展；横向看，全国35个直属局百舸争流、千帆竞发。我局唯有奋起直追，方能形成和上海地位相吻合的综合实力。三是职责分工的纵与横。纵向看，业务部门自上而下按产品分工一贯到底，条线清晰；横向看，综合部门按环节分工，块状分布。面对职责交叉、错综复杂的条块分工，我局要理顺职能，力争产生事半功倍的叠加效应。
把握好多与少的关系。在我局事业发展中，多与少的关系已呈现明显的阶段性特征。一是人员少与事情多。改革开放以来，上海外贸增长377倍，而我局编制仅增长3.5倍，两者相差109倍。上海进出口货物和出入境人员连续多年居全国第一、甚至世界第一，全球3%和中国30%的国际贸易经上海口岸进入我国、走向世界。我局凭借全系统1/15的人力资源，承担着全国外贸近1/3的把关任务，工作满负荷乃至超负荷已成常态。二是关键少数和最大多数。领导干部是事业发展的中坚力量，广大职工是主体力量。我局要抓住领导干部这个关键少数，引领广大职工这个最大多数，凝聚最大共识，形成强大合力。三是收入少与支出多。我局财政缺口已经显现，经营收入只减不增，刚性支出节节高升。尽管开源节流难度很大，但只要思想不滑坡，办法总比困难多。
把握好新与旧的关系。新旧更替是自然规律，破立之间也是矛盾易发期。一是新形势与旧思想。当前我国外贸发展形势复杂严峻，去年进出口同比下降7%。中央三令五申，总局三番五次，对全面推进贸易便利化提出一系列要求。我局必须突破旧思维，适应新形势。二是新业态与旧模式。新业态蓬勃发展，上海跨境电商爆发式增长，平行汽车进口、国际集拼、维修再制造等新兴产业不断涌现。我局必须抛弃旧模式，拿出新措施，填平政策洼地，满足新业态发展需要。三是新技术与旧手段。技术浪潮汹涌拍岸，信息发展日新月异，互联网+炙手可热，大数据、云计算运用愈加广泛。我局要大力改革传统的手工方式，进一步加强通关一体化、互联互通、单一窗口建设。
把握好轻和重的关系。轻者重之端，准确把握轻与重的辩证关系，有利于同步发挥市场和政府作用。一是轻监管与重准入。重审批、轻监管的时代已过去，轻准入、重监管的时代已来临。我局要坚定不移地简政放权、放管结合，不断深化行政审批制度改革。二是轻实效与重形式。凭技术执法、靠数据说话，来不得半点虚假。我局必须脚踏实地，注重实效，干成实事。三是轻产出与重投入。我局拥有27个国家重点实验室，但有的仪器设备使用率不高，信息化系统各自为战，科研成果转化成效不明显。我局必须破解迷局，准确把握投入与产出比。
纵横关系涉及定位，多少关系侧重管理，新旧关系在于发展，轻重关系偏向持续。辩证唯物主义认为，矛盾是事物发展的源泉和动力，解决矛盾就是进步，解决主要矛盾就可能迎来大飞跃。
二、牢固树立五大新理念
牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，对我局工作具有战略指导意义。
坚持创新发展，注重解决发展动力问题。改革创新是时代的主旋律。我局将进一步解放思想，顺势而为、趁势而上，全面深化改革。要借助自贸区这个大平台，做好四则运算，坚持正确导向，理顺业务布局，打破条块分割，创新工作模式，不断推出可复制推广的创新制度，继续保持先行先试的先发优势。进一步完善权责相适应的管理体制，改变大一统的格局，全面理顺机关处室、分支机构和办事处的职责，形成科学合理的管理体系，使有限的人力资源发挥更大的作用。
坚持协调发展，注重解决发展不平衡问题。要进一步统筹协调，大力整合各种资源。将体系管理、审计监督、业务督察、绩效考核与个人的年度考核、岗位调整、选拔任用紧密结合起来，体现环环相扣的制约和问责机制，积极营造风清气正、干事创业的良好氛围。发挥派驻纪检组的作用，聚焦中心任务，强化监督执纪问责，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。以构建网络能覆盖、应用能联通、数据能聚合、风险能管控、行动能协调的联动指挥中心建设为抓手，加强信息化资源整合；以顶层设计为核心，全面清理整合业务系统，搭建统一的全时空大数据的信息支撑平台；以无纸化为引领，全面清理纸质单证，不断推进电子化进程。加强检验检测资源整合，以不求全部拥有、但求为我所用的原则，推进跨实验室间仪器设备资源共享。
坚持绿色发展，注重解决人与自然和谐问题。严防疫病疫情传入传出，防止外来有害生物入侵，是我局保障绿色发展的重要职能。把好国门，是使命所系、职责所在；严守安全底线，我们责无旁贷；维护人民群众利益和国家安全，我们义不容辞。要消除一切安全隐患，多做雪中送炭之事，少行锦上添花之举，凡事量力而行、尽力而为，全面保障国门安全。
坚持开放发展，注重解决内外联动问题。一方面，要大力服务国家开放战略，推动上海出口商品结构进一步优化、质量进一步提升，助力上海企业国际化进程。另一方面，要增强开放思维，吸取系统内外先进经验，诚心诚意加强对内融合和对外联合，同心同德加快跨区域、跨部门大通关机制建设，大力营造开放、和谐的外贸环境。
坚持共享发展，注重解决公平正义问题。要大力服务保障和改善民生，为人民群众提供更安全的食品、更可靠的商品。一方面，全局上下要形成一盘棋思想，识大体、顾大局，共度难关，共破难题，共享成果，不断推进我局一体化进程。另一方面，充分发挥把关与服务的作用，让服务地方经济社会发展和争取地方政府支持相得益彰，让广大进出口企业共享良好的营商环境，让广大消费者分享经严格把关的放心商品。
三、坚决贯彻两大新要求
加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，是中央的要求，也是我局深化改革的新要求。
促进贸易便利化。要进一步构建大通关、快通行格局，全面推进贸易便利化。在上海局层面，以完善“十检十放”模式为抓手，健全操作规范，形成具有刚性约束的闭环管理。实现审批制度“四化”改革目标，同步推进线上、线下审批便利化。加快制定和实施权力清单、负面清单、责任清单，实现职能、权限与责任的法定化和公开化。在国检系统层面，积极适应全国加快通关一体化的要求，扩大长江经济带通关一体化的深度和广度，全面实施“出口直放、进口直通”，加快实现“信息互换、监管互认、执法互助”。在上海地区层面，推进国际贸易“单一窗口”建设，积极参与2.0版改造升级，实现部门数据兼容共享。推进口岸单位合作，落实上海关检合作“三个一”方案，推进检验检疫全程无纸化，加强跨部门、跨区域执法联动。加强与各级地方政府、行业协会商会、企业联动，携手应对技术性贸易壁垒，共推上海外贸发展。
实施优进优出战略。要推动上海外贸由大向强转变，由大进大出向优进优出转变，积极培育上海对外经济优势。大力提高检验检测能力，科学布局实验室，合作共建实验室，进一步提升市场竞争力。积极发挥认证认可作用，推进检验检测与认证深度融合，扩大采信第三方结果的范围。主动“靠上前”，推动地方政府抓质量，落实与各区县政府合作备忘录内容，推动出口产品质量安全示范区建设；推动“走出去”，提高传统优势产品竞争力，鼓励传统产业向高附加值产业升级；支持“引进来”，扩大紧缺性资源、先进技术、关键设备和重要零部件的进口。要在聚焦“三重”上下功夫，紧扣“双自联动”，服务“一带一路”；在聚焦“一大”上做文章，落实和大型国有企业合作协议，支持企业转型升级，助推上海国际品牌发展；在开拓“两新”上求突破，坚持放管治相结合，不断探索监管新模式，支持跨境电商、国际中转集拼等新业态健康发展；在创新“四化”上求发展，理顺机制、补齐短板，全面提高工作效率，真正做到进得来、出得去、管得住、放得快，奋力推动上海外贸量增质升。
通过五年努力，我局要实现守护国门更加可靠，服务发展更加突出，改革创新更加有效，依法行政更加规范，体制机制更加健全，科技水平全面提高，综合实力在全系统名列前茅。
第三节
关于推行黄浦江电子巡航的实践与思考
上海海事局局长 陆鼎良
黄浦江是上海的母亲河，进入二十一世纪以来，随着黄浦江功能转换，虽然其沿江企业和港口作业功能逐渐外移，但依然是上海部分民生物资、水上客运的重要通道。由于黄浦江航道弯曲狭窄，潮汐水流变化较大，又有多条轮渡线和旅游船舶，通航环境较为复杂。黄浦江的水上交通安全既是城市安全的重要内容，也是社会治理能力的重要体现，确保黄浦江水上交通安全一直是上海海事局安全监管的重点。
长期以来，黄浦江安全监管主要依靠巡逻艇巡航执法等传统手段。由于现场巡航要求执法人员、巡逻艇连续工作，执法成本较高而且效率偏低。随着取消船舶签证等一系列简政放权措施的实行，海事机构有必要及时掌握船舶动态，加强事中事后监管。近年来，上海海事局积极探索，大胆实践，通过整合黄浦江水域信息化资源，推进实施黄浦江电子巡航执法新模式。
一、黄浦江电子巡航的主要特点
电子巡航是通过建设电视监控系统（CCTV）、船舶自动识别系统（AIS）、多目标雷达系统（VTS）、水上安保指挥系统（GIS）等，依托现代信息技术，整合船舶动态、电子海图、气象水文等信息资源，构建起统一的“巡航、监控、预警”的智能监管平台，从而实现对重点水域监管、重点船舶识别、交通组织、跟踪监控等诸多功能，电子巡航系统对渡运安全、三游（邮轮、游船、游艇）经济发展发挥了重要作用。其主要特点：
主动化。电子巡航系统在国内首次引入小型船载导航雷达作为主动探测手段，使用AIS、小型船载雷达和热成像视频相结合的分析技术，实现主动、准确、全面的船舶检测。
可视化。系统通过近290路固定型、联动型、高清、热成像等不同种类的CCTV视频信息，可基本实现对黄浦江水域全覆盖。通过“二维GIS、CCTV、三维画面”的三屏联动，真实展示船舶现场情况，实时显示报警信息。
智能化。系统整合AIS、VTS、雷达、视频分析等4种船舶信息，接入船舶资料、安检、危险货物、EDI等数据，按照既定规则进行信息处理分析，做到自动预警、自动跟踪，使其具备一定的判断分析能力，实现从电子化向智能化的跨越。
多元化。电子巡航系统通过CCTV屏实时展示现场情况，二维GIS屏展示船舶数据和报警信息，三维屏展示立体的实时模拟画面，使执法人员多方面、多角度直观了解水域通航信息。同时，系统联接气象水文等多个数据库，实时监控每一条船舶的多方面信息，大大方便海事监管人员实施交通组织。
二、黄浦江电子巡航的实践成效
黄浦江电子巡航系统于2013年末上线应用。两年多来，经过不断完善与改进，电子巡航系统与黄浦江巡逻艇巡航执法协调配合，取得了较为明显的成效。
1、有效规范黄浦江船舶通航秩序
黄浦江电子巡航系统通过监控特定船舶航行、停泊及作业，为在航船舶提供航行指导，对航道超宽系泊，乱锚泊或船舶紧迫局面等不正常航行状态进行预警，及时消除事故隐患，2015年一年，发现排除安全隐患432起。通过电子巡航能实现远程纠违、指挥中心与现场海巡艇联动执法、纠正违章、消除隐患，事故发生率逐年下降。电子巡航系统对违章抛锚、反航道航行、超速、超载等也起到了明显治理效果。
2、有效提高海事执法整体效率
黄浦江电子巡航系统通过创建一艘数字巡逻艇，设置巡航路线、巡航速度以及巡航重点，系统显示屏自动聚焦到数字巡逻艇所在水域，实现实时观察船舶流量、船舶作业情况等水域信息，从而使执法资源更加集约化，实现了对现场巡逻艇的部分替代。现场巡逻艇常规巡航频次减少，有效降低执法成本，巡航针对性和执法效率得到大幅提高。通过电子巡航系统的有效监控，黄浦江突发事件的应急处置能力得到明显提升。在事故发生时，系统利用CCTV，雷达等主动探测手段，可以快速定位事发地点，有效组织救援力量，科学疏导船舶流，有效减少了次生事故的发生。
3、有效实施精准查处船舶违章
黄浦江电子巡航系统通过利用AIS系统轨迹回放功能，实施水工作业船舶核查，特别是对社会反响较大的泥浆、渣土运输船舶的航行轨迹进行一对一重点核查，有效控制了泥浆、渣土运输船舶乱排乱倒现象。有效实施“不停船取证”、“轨迹回放”等，对反航道、超速航行船舶进行自动识别，使之在取证方面具有先天优势。2014年共查获违法违规案件291起；全年查获违法违规案件共334起，有力保障了黄浦江水域通航安全。
4、有效助力完成重大安保任务
黄浦江电子巡航系统所具有的发现问题船舶的快速性，是做好安保工作的重要基础，在多次重大活动水上安保任务中得到了实践检验，尤其是2014年“亚信峰会、中俄联合军演”等重大任务保障中效果突出。亚信峰会开幕式当天，黄浦江实施交通管控禁止船舶通航。凌晨0150时，海事监管人员发现有两个雷达信号在管控区移动，经初步判断为船舶信号，巡逻艇现场核实后发现确实是两艘运泥船恶意关闭AIS设备，想侥幸通过管控区，当即进行拦截，迅速把两艘运泥船驱离核心水域，及时排除了安全隐患。
三、黄浦江电子巡航系统的完善措施
黄浦江电子巡航系统不仅为黄浦江的安全、畅通提供了有力保障，也充分展示了“智慧、绿色”的交通发展理念，符合“四个交通”的发展要求，为保障城市安全发挥了重要作用。随着上海国际航运中心建设和黄浦江功能综合开发的整体推进，电子巡航系统必将承担更重要的使命。为此，系统需要在以下几个方面予以完善：
一是进一步完善系统功能。一方面，要进一步提升设备应用的可靠性。比如：CCTV的布点还需完善、功能还须细化，真正实现由“看得见”到“看得全、看得清”的飞跃。另一方面，系统智能化水平还需提高。比如：将物联网技术推广应用到系统中，实现对船舶“主动与全面”的感知；船舶的信息与数据还要进一步挖掘，将智能监管拓展到船舶安检、防污染等多个领域，借助大数据和云计算技术，最终能够真正创建一个联系硬件、软件、人员的一体化监管服务平台。
二是进一步拓展系统应用平台。电子巡航系统的应用，不仅仅限于黄浦江水域，完全可以应用到海区范围。如：将空巡飞机和大型海事巡逻船（“海巡01”、“海巡011”和“海巡012”）的指挥和管理资源整合至“电子巡航系统”中，实现对海事执法力量实时、交互、有效、智能的综合指挥。利用电子巡航系统中海区巡航和空中巡航模块，规划巡航路线，掌握巡航动态，实现即时联动，保障大中型巡视船和空巡飞机立体搜救的安全，实现辖区监管重点和难点水域的全覆盖。
三是进一步重视电子巡航与现场执法的有机结合。目前系统模拟的通航环境与现场实际情况还存在差距。下一步，电子巡航的定位要从目前作为现场巡航的补充，转为现场监管的有力抓手，加强现场与指挥平台间的信息交互，实现监管效能的持续提高。随着硬件设备的完善与系统功能的提高，未来电子巡航基本可以替代现场巡逻艇，海巡艇则重在现场守护与待命，实现更为精准与集约的动态监管。
四是进一步推动相关制度与法规配套建设。黄浦江电子巡航系统的应用，改变了海事监管理念，丰富了海事执法手段，拓宽了海事工作视野。但是，目前电子巡航在制度建设和法规建设上还有许多工作要做。特别是，电子巡航所积累的成功经验和有效做法，需要固化为相应的制度要求和法律规范。尤其是电子巡航系统所采集的资料，在作为法律证据时的效力等问题，需要认真研究并加以完善。
黄浦江电子巡航实现了黄浦江水上交通安全的有效监管，整合了执法资源，降低了执法成本，发挥了执法辅助与决策支持作用。随着“一带一路”、“长江经济带”等国家战略的有效实施，黄浦江电子巡航的监管执法模式将被推广应用到长江口、洋山港等重点水域，我们有理由相信，电子巡航的推广应用，必将为上海国际航运中心建设，为长江经济带的发展和智慧海事建设发挥重要作用。
第四节
深化改革 补齐短板
筑牢口岸反恐维稳的安全防线
上海出入境边防检查总站总站长 施 健
2015年对于上海边检机关而言，面临着国际国内反暴恐斗争形势严峻、口岸管控压力加大和深化边检改革、服务国家战略和地方发展任务繁重的多重压力，对此我们必须发扬敢于担当、锐意改革的勇气和韧劲，以党的十八大、十八届四中、五中全会精神为指导，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，顺应全面深化公安改革大趋势，大力推进公安机关“四项建设”，严密口岸管控、深化服务举措、提高维护口岸安全顺畅的能力和水平。
一、全力以赴加强口岸管控，构筑严密的口岸安全防线
一是将反恐工作摆到边检工作重中之重的位置。按照中央和公安部领导对边检管控工作作出的一系列重要指示，上海边检总站充分认识新形势下边检工作面临的反恐维稳斗争考验，明确将口岸反恐确定为当前的头等大事。总站围绕把好反恐国门关，深入开展严厉打击暴力恐怖活动专项行动，加强反恐工作常态化隐患排查，取得了一系列成果，受到中共上海市委政法委领导批示表扬。
二是积极主动配合反腐工作。立足国家安全稳定大局，主动加强边检数据信息的深度分析。在“猎狐2015”专项行动中，通过大量细致排查工作，发现多名涉嫌变换身份的在逃经济犯罪人员，总站下辖边检站在口岸查获或相关单位根据总站提供的线索抓获数十名经济犯罪嫌疑人，受到了公安部、地方公安机关的充分肯定。协助上海市公安局成功将一名列入“百名涉腐人员红色通缉令”名单的对象抓捕归案，中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室专门致函公安部出入境管理局表示感谢。同时，公安部出入境管理局已将总站利用大数据技术排查在逃人员的做法在全国予以推广。
三是加强口岸综合管控。总站坚持以问题为导向，科学组织勤务，努力实现边检工作“警力无增长改善”。在旅检口岸开展防暴处突技能培训，挑选骨干民警开展封闭式集中脱产培训，进一步提高处置突发事件能力。同时加强对外联动，与公安、海事等相关单位，以及多国移民机构、驻沪领馆等建立健全联系协作机制。深入开展海港勤务改革，充分发挥风险评估、三方共管、信誉管理机制作用，严格落实巡查、电视监控等措施，严密防范、严厉打击海港口岸非法出入境活动。2015年以来，浦江、吴淞边检站妥善协助处置多起邮轮因受台风影响更改航线靠港后部分旅客滞船事件，确保了海港口岸管控安全。
二、持之以恒推进管理创新，营造和谐的口岸通关环境
一是大力支持上海航空枢纽港建设。切实做好浦东机场24小时直接过境旅客免办边检手续政策和上海空港口岸72小时过境免签政策，方便国际旅客在上海中转过境。将浦东机场入境边检自助查验通道由15条扩容至25条。2015年以来，利用自助查验通道入境人员达到117万人次，同比增加173%。针对近年来上海口岸出入境客流屡创新高，特别是春节、国庆等节假日出入境客流持续高峰的情况，进一步优化警力配置，在客流高峰时段实行出入境勤务联动，确保了95%以上的旅客等候办理边检手续时间不超过25分钟。
二是全力服务上海邮轮经济发展。针对上海口岸邮轮产业迅猛发展态势，上海边检总站主动作为，创新邮轮检查管理，在全国率先开展邮轮检查改革试点，简化邮轮检查手续。全年共检查国际邮轮659艘次，同比增加26%；检查随邮轮出入境旅客226.3万人次，同比增加34%。在上海港国际客运中心和吴淞口国际邮轮港码头建设并启用了26条自助查验通道，有效提高邮轮旅客通关速度。同时，进一步放宽登轮证发放准入条件，积极参与上海国际贸易“单一窗口”建设，推动上海口岸监管和通关流程由“串联作业”转为“并联作业”，在上海各海港口岸全面启用船舶申报功能，为码头及航运公司扩大生产经营提供良好口岸环境。
三是积极配合上海科创中心建设。公安部对外公布支持上海科技创新中心建设的12项出入境政策措施后，总站针对实施部分国家人员144小时过境免签政策和外国旅游团乘坐邮轮入境15天免签政策开展深入调研，制定《江浙沪地区144小时过境免签政策实施办法》和《对随邮轮入境外国旅游团实施15天入境免办签证政策边防检查工作方案》，积极做好政策落地各项推进工作。
四是构建提高边检服务水平工作新常态。扎实开展提高边检服务水平工作“回头看”活动。梳理总结提服工作开展以来积累的经验做法，建立了存在问题自查表，并制定了有针对性的整改措施。此外，总站充分利用报纸、电视、广播等传统媒体和微博、微信等网络新媒体，开展“中国边检·阳光国门”服务品牌现场集中宣传活动，广泛宣传和展示边检服务新举措、新成效。在2015年提高边检服务水平外部评价活动中，总体满意率为98.12%，连续两年保持在98%以上。
三、从严治警抓好队伍建设，树立文明的国门卫士形象
一是坚持信念引领抓好政治建警。牢记习近平总书记关于公安队伍“刀把子”、“双刃剑”特性的政治论述，切实把对党忠诚作为边检队伍安身立命的根本。认真开展“增强党性、严守纪律、廉洁从政”、“三严三实”专题教育和“四深化”、“学习宪法 尊法守法”主题学习活动，两级党委一把手带头为党员民警上党课，不断增强队伍党性修养，坚定政治理想信念。
二是坚持岗位练兵抓好素质强警。紧紧围绕公安“四项建设”和边检两个“三大支柱”建设重要决策部署，推动警力由“数量型”向“质量型”转变。依托总站和地方师资力量，组织一线执勤队领导干部和新提任处科级领导干部开展集中轮训。结合开展“秉公执法 人民公安为人民”专题教育活动，强化严格规范文明执法教育，开展优秀执法制度推荐活动，通过举办“法制讲坛”、执法示范单位经验交流座谈会、开展执法检查“回头看”活动等方式，深入查找和分析边检行政执法工作中的热点、难点问题，取得了提高执法质量的效果。
三是坚持执纪监督抓好从严治警。上海边检总站严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，将纪律和规矩挺在前面，将“两个责任”的49项具体工作要求予以明确量化，将信息数字化引入监督工作，狠抓监督执纪问责。此外，总站结合队伍实际和形势需求，就党员干部操办婚丧喜庆等方面开展专项排查，切实将问题隐患消灭在萌芽状态。
四是坚持凝心聚力抓好文化育警。总站坚持警营文化搭台，篮、足、羽、乒4大球类联赛贯穿全年，成功承办上海口岸文化建设“主持与朗诵”基地交流暨“祝福祖国”口岸一线慰问演出活动，举办环滴水湖健康长跑、户外拓展等传统团队活动项目，使警营文体活动最大限度地惠及全体民警。在各类文体赛事中，各运动队都取得了较好成绩。
第五节
关于进一步推进启运港退税政策建议研究摘要
上海市交通运输委员会
截至2015年，上海试点实施启运港退税政策已满3年，受上海市交通运输委员会和上海市财政局的委托，上海海事大学课题组对政策实施情况进行了评估。结果表明：启运港退税政策能够明显提高外贸出口企业资金周转效率和加速发展上海洋山深水港集装箱中转业务，但由于目前过于狭小的实施范围和若干制约因素在很大程度上影响了政策实施效应。课题建议：在长江流域港口全面实施启运港退税政策，以主动适应国家战略的需要；依托上海自贸试验区尝试放开若干政策限制，以有效控制风险并形成可供复制推广的经验；创新启运港退税货物的报关与信息传送模式，以充分体现政策联动效应。
一、启运港退税政策扩大试点实施现状与既有成效
2012年3月，财政部、海关总署、国家税务总局联合下发了《关于在上海试行启运港退税政策的通知》，并于2014年7月下发了《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》。目前，启运港试点离境口岸为洋山港；适用启运港退税政策的出口货物启运口岸包括：南京市龙潭港、苏州市太仓港、连云港市连云港港、芜湖市朱家桥港、九江市城西港、青岛市前湾港、武汉市阳逻港和岳阳市城陵矶港共8个港口；适用启运港退税政策的运输船舶107艘；适用启运港退税政策的运输企业24家。据不完全统计，已享受启运港退税政策的出口货物价值超过3.24亿美金。
启运港退税试点政策旨在增强上海洋山深水港集装箱中转能力和提升我国外贸出口企业竞争力。政策实施3年多的实践表明，上述目标已初步得到实现。根据对太仓、南京、武汉、连云港等地的调研，启运港退税政策的实施能够明显缩短出口企业退税周期（2015年5月1日前的调研数据显示：太仓可缩短10-15天；南京可缩短30天；武汉可缩短15-60天；连云港可缩短20天），受访企业均表示该政策有效增强了企业出口竞争力。另据上海港调研，2012年至2015年，源自长江流域和沿海地区的水水中转集装箱比例已上升至50%左右，年均增速保持在10%以上，高于4%左右的集装箱吞吐量整体增速，这与启运港退税等多项政策推进下的上海口岸软环境的日趋完善，有着直接的关联关系。
二、启运港退税政策存在问题与制约因素
（一）政策设计层面的问题与制约
1、“运输工具必需配备导航定位、视频监控等设备”的监管要求增加了运输企业的投入成本，影响了运输企业的参与积极性，导致运输企业在不少符合启运港退税政策试点要求的航线上并没有投入运力开展相关业务。
2、“仅由启运港至洋山港的直航航线所承运的货物才能享受启运港退税政策”的限制条件造成多点挂靠港口的传统航线所承运的货物无法享受启运港退税政策，直航航线又因为货量不多导致船舶装载率过低而无法大范围开辟。
3、“享受启运港退税政策的货物必须在启运港报关”的报关模式增加了报关繁琐程度，导致出口外贸企业更倾向于沿用传统的报关方式。
（二）政策操作层面的问题与制约
1、税务部门申报受理周期较长，资质认定流程和手续较为繁琐。适用启运港退税政策的运输企业和运输工具须提前向税务部门进行申报，一方面，每半年办理一次申报的规定影响了运输企业航线规划与运力调配的灵活性；另一方面，各地实施细则不统一，存在“流程不够清晰、涉及环节和部门较多、手续材料繁琐”等问题。
2、“对启运港退税业务进行复核与人工处理”一定程度上延长了出口退税时间。根据相关规定，各地税务机关需对启运港退（免）税货物信息进行复核，在实践中，由于系统等原因，经常发生信息异常情况，不得不进行人工处理，相比传统出口退税模式，反而延长了退税时间。
3、传统外贸出口业务模式影响了外贸企业的参与积极性。多数外贸企业通常委托“不关注出口退税时间”的货代企业负责货物运输与报关；已形成每月一次性申报出口退税的惯例；可能会出现“国税机关对尚未离境的启运港退税货物补征已退税款”情况。上述现象在一定程度上影响了外贸企业参与启运港退税的积极性。
（三）政策协调层面的问题
1、出口退税、海关监管等方面的制度创新与启运港退税政策之间的协同性有待提升。体现在：通关无纸化新规定尚未涵盖启运港退税业务，享受启运港退税政策的出口货物暂时仍需要打印纸质报关单；生产类企业受制于我国现行税收制度，依然沿用月末退税的传统模式；非启运港试点范围的国税部门退税效率提升并不明显。
2、税务、海关等相关部门对启运港退税政策的解读有待进一步明确和细化。目前，由国家财政部、海关总署、国税总局颁布的《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》和由国税总局颁布的《关于发布<启运港退（免）税管理办法>的公告》主要针对启运港退税政策试点给出了框架性的规定，对一些细节问题，如直航航线的认定、运输工具的审核和备案程序、海关与税务部门的协调等，未做进一步的规范化解释，导致各口岸海关与税务部门在政策实际执行过程中存在不同的解读与认定。
三、进一步推进启运港退税政策的建议
（一）形成规模，在长江流域港口全面实施启运港退税政策
1、扩大启运港试点范围至长江流域所有港口。鉴于通关一体化、报关无纸化等制度创新的替代效应，启运港退税政策对到洋山港运输时间较短的太仓、南京等长江下游港口来说，成效较为有限。为此，建议进一步扩大启运港试点范围至长江流域所有港口，这将会给长江中上游区域的外贸企业出口退税带来显著的成本节约效应。
2、将上海港整体纳入启运港试点离境口岸范围。目前，启运港退税政策仅将洋山港列为离境口岸，鉴于外高桥港区与洋山港区的外贸出口箱量大致持平，为此，建议将外高桥港区也列为实施启运港退税政策的离境口岸，从而进一步扩大政策实施的规模效应。
（二）把控风险，依托上海自贸试验区尝试放开若干政策限制
1、取消直航航线不得多点挂靠的限制。鉴于现有启运港退税政策对直航航线的相关规定大大限制了政策实施的覆盖面，建议凡具备监管要求的船舶只要由试点港口航行至上海港，无论是否多点挂靠，所承运货物均可享受启运港退税政策，这将充分兼顾航运与外贸企业的经营灵活性，从而在很大程度上拓展政策受惠范围。
2、完善“从事启运港退税货物运输业务”的运输工具审批流程和审核条件。针对目前运输工具资质审核存在周期较长、手续繁琐、灵活性低的问题，建议所有已在海关备案并以上海港为目的港的内支线船舶均可被认定具有“从事启运港退税货物运输业务”的资质，以利于航运企业日常的航线规划与运力调配。
3、适当延长启运港退税业务核销时间。鉴于企业骗税风险可控，建议针对享受启运港退税政策的货物，适当放宽“因未收到正常核销和结关信息而需补缴已退税款”的时间上限至6个月或一年，以适应外贸企业灵活调整交货期的情况，同时也可大幅减少国税部门复核工作量。
（三）注重协调，在报关、信息转输等方面尽快实现政策联动效应
1、允许享受启运港退税政策的货物自主选择报关地。现有启运港退税政策要求启运港退税货物必须在纳入试点范围的启运港口岸海关进行报关，很大程度上限制了政策实施的覆盖面。为此，建议“经试点范围内的启运港出口并享受启运港退税政策的货物可自主选择报关地”。初期考虑以试点港口所在省级行政区划为界，只要在省内各地区海关报关的货物均可视为启运港口岸报关并享受启运港退税政策；如果试行效果理想，可考虑进一步扩大至非试点港口省份。
2、将启运港退税纳入海关与国税无纸化信息转输新规。为使启运港出口退税的政策优势得到充分体现，建议将启运港出口退税模式纳入无纸化信息传输新规，实现享受启运港退税政策的出口货物的相关信息在海关与国税部门间的无纸化传输。
第六节
自贸试验区货物状态分类监管研究摘要
上海市口岸服务办公室
本文通过梳理归纳上海的实践探索案例，较系统地总结了物流类和加工类业务对货物状态分类监管模式的需求特点和实施难点，提出了相关推进建议。
一、货物状态分类方式探析
1、美国的分类方式
美国将进入对外贸易区的货物分为优惠的国外状态、非优惠的国外状态、区内受限状态、国内状态等四种类型。前两种针对进口货物，后两种针对出口货物。由于美国是以所得税为主体的税制体系，我国是以流转税为主体的税制体系，因此不能简单照搬美国分类方式。
2、上海自贸试验区现状
上海自贸试验区内的四个海关特殊监管区域，监管和税收政策不完全一致。外高桥保税区对入区的出口货物实行“离境退税”，从货物含税的角度看，没有办理退税的出口货物相当于国内货物；其他三个特殊区域，企业需求涉及两类业务：一是物流业务上，针对国内货物入区与进口货物集拼面向国内配送的业务，企业希望按国内货物状态实行不同于保税货物和口岸货物的监管模式；二是加工贸易业务上，针对使用进口料件和国产料件加工为产品销往国内的业务，企业希望对国产料件也实行进区不退税、返回国内不征税，对进口料件按现行办法监管。
3、上海自贸试验区分类方式
上海自贸试验区货物状态分类监管，应当聚焦于国内货物入区与保税货物集拼（加工），面向国内配送（销售），按国内货物状态实行不同于保税货物和口岸货物的监管模式：进区不退税、出区不征税。货物可分为保税、口岸、国内货物三种状态。
二、企业需求与实践情况分析
1、物流类企业的功能拓展
上海自贸试验区物流类企业利用货物状态分类监管模式，拓展的业务功能丰富多样，可归纳为六大功能：一是进口清关货物和保税货物集中存放管理，实现国内中转仓库功能。二是保税货物和非保税货物统一分拨配送，实现国际分拨配送中心功能。三是出口货物检测及进口货物返修业务移至区内，实现检测维修中心功能。四是国内采购附属产品入区后随主产品返销国内，实现国际采购中心功能。五是非保税货物与保税货物共库集拼，实现国际中转集拼中心功能。六是集保税展示与完税销售于一体，实现展销中心功能。
很多企业综合使用了上述各项功能，实现业务模式多元化，以降低装卸、运输、仓储等物流费用，提高物流与通关的时效性。
2、加工类企业的业务拓展需求
通过调研汇总自贸试验区及各出口加工区，对货物状态分类监管模式有需求的企业，主要是希望实现料件集中采购和仓储，产品集中配送，降低生产、物流和管理成本。这些企业有一个共同特点，即母公司在区内和区外分设工厂，料件集中采购，分散使用，各工厂仓库租赁维护，库存品管理，产品配送及人力资源等投入较大。
三、推进工作面临瓶颈与困难
1、贸易企业业务模式转型需要较长的过程。一是贸易企业往往在区内外分开设立贸易和物流子公司；二是第三方物流企业转型拓展贸易市场需要一段时间的积累；三是在区内外分设工厂的加工贸易类企业，工厂的合并远比仓储物流类复杂。
2、加工类业务的管理信息系统对接比较复杂。为确保货物状态分类监管安全，企业需对物料采购入库、发出，生产、成品入库、出库、销售等实行全程信息化管理，非保料件按工单方式另建专用分账册，系统建设改造需要较大成本投入。
3、对于成品进口关税低的企业缺少吸引力。对于成品进口零关税、等于或低于料件进口关税的企业，实施货物状态分类监管所能节余的退税差额，甚至未必能够抵消额外增加的管理成本，这类企业目前基本没有改革动力。
4、国内货物入区后不能因应市场变化安排流向。为了确保风险可控，试点限制了国内货物入区后的流向，包括深加工结转、外发加工和区内再交易等，但不断变化的市场使企业很难提前做好计划。
四、货物状态分类监管工作推进建议
1、加大向贸易类企业的推广试点力度。一是鼓励、支持和引导贸易企业将区外的贸易子公司业务和职能逐步向区内转移乃至合并；二是在物流企业的扶持力度上，区分有交易类和无交易类物流企业，补助标准适当向有交易类的物流企业作重点倾斜，引导第三方物流企业加快转型。
2、研发提供中小企业信息系统公共组件。按照联网监管要求，研发适应于区内中小试点企业信息系统的公共组件，在完整的货物进出转存数据链条基础上建立分账管理数据信息。先探索仓储管理系统，继而加工贸易系统，帮助企业基于公共组件进行系统建设、升级和完善，减少投入成本，降低试点门槛。
3、以信息共享促进强化关税协同监管。通过建立信息共享平台，在监管部门之间进行信息交互，形成更加严密的协同监管体系。条件成熟时，纳入上海国际贸易单一窗口平台，共享相关监管结果信息。在实践中不断完善关税协同监管模式，适应企业多元化业务发展需求。
4、探索国内货物入区流转的严密监管。将国内货物入区后的流转划分为境内交易结转和变更出境两种流转类型，分别研究建立关税协同监管方案。对于物权没有发生转移的物流配送类业务，税务仍按现有办法计征；对于有交易行为的物流，通过关检共享区内货物流转及收发货人信息，为事后稽征提供溯源；对于加工贸易类业务，税务可通过共享海关监管信息，调取比对每一批货物开票情况，降低计征成本和风险。
（执笔：刘代宇）
第七节
洋山保税港区口岸查验配套设施调整优化研究摘要
上海市口岸服务办公室
洋山保税港区于2005年12月10日正式开港运作，集装箱吞吐量从2006年首年运作的323.6万标准箱增长至2014年的1520.2万标准箱，年均增长率达18.75%。口岸监管集装箱量和查验箱量的快速增长，口岸业务模式的不断丰富，查验场地和配套设施的保障能力瓶颈问题日益显现。洋山四期的建设，关检“三个一”工作的推进，为调整优化口岸查验配套设施提供了契机。
一、洋山口岸查验场地和配套设施的现状
洋山保税港区口岸查验采用陆域集中查验为主，岛域应急查验为辅的模式，即陆域口岸查验区负责常规查验业务，码头负责临时应急查验业务。口岸查验区查验配套设施采用分期建设的方式，码头查验配套设施则和码头同步建设。口岸查验区主要功能定位是为海关、检验检疫等口岸部门提供洋山深水港区进出口货物的通关和货物集中查验，满足口岸部门对进出口集装箱的监管需求。在口岸查验区内设有集装箱扫描设施（H986）、集装箱备检场地、集装箱落地查验场地、罚没仓库、查验平台和口岸现场办公等设施。2014年完成海关查验43.89万箱，占洋山海关正品查验量的91%，国检查验24.84万箱，占洋山总量的39%。码头查验设施分别由盛东码头和冠东码头提供，均为关检合用，主要是冲关上岛查验箱、出口放行后布控、进出口大型框架箱和装船位置较为严格的一票多箱等情况的查验，码头动卫检查验作业量占洋山总量的17%，此外洋山42%的废品H986过机查验在冠东码头进行。辅助作业区占地面积34万平方米、主要进行进口废箱、保税货物、大件拆箱、拼箱货物的查验。危险品作业区占地面积为11.7万平方米，负责危险货物集装箱及危险货物仓储及查验。铁士物流查验点承担木包装及矿产品类货物的动卫检及盛东、冠东非工作日期间的动卫检功能，2014年度查验量占洋山总量的44%。洋山冷链查验点和进口水果指定查验点设在保税港区内，均由同盛洋服负责运营。
洋山口岸海关查验业务除部分特殊情况在盛东、冠东进行外，其余均集中在深水港物流查验，国检查验按科室的分类，分布在深水港物流、铁士物流、同盛洋服、新港等各家单位。
二、洋山口岸查验场地和配套设施目前存在的瓶颈和问题
一是口岸查验区超负荷运转。平铺式的掏箱查验增加场地需求，关检各自查验场地设施相对分离的操作模式限制了资源的集约使用，增加了交通组织的难度。场地、运输等资源利用不均衡、道路资源紧张，客户信息获取不及时，造成高峰时段查验场地“爆仓”、场内外道路堵塞等情况。岛域查验场地和设施使用率不均，部分查验场地、设备部分闲置。基础设施重复投入，降低了查验人员的工作效率，增加了交通等后勤保障的成本，维护保养协调工作相对困难，维保成本相对较高。危险品作业区现有的仓储面积不足，查验区域比较零散，高峰期间场地利用率达到135%，外高桥地区危险品业务转移过来后，保障能力明显不足。洋山冷链查验点无法满足日常查验需求，查验平台和整改冷库的面积也远远不足。
查验点相对分散的状况，不利于查验业务的整合和通关效率的提升，增加了企业工作难度，也增加了监管难度。
三、影响洋山口岸查验场地和配套设施需求变化的因素
一是洋山四期投入使用带来吞吐量快速增长。2017年开始洋山四期码头逐步投入使用，并在2018年达到600万标准箱的规模，洋山保税港区的集装箱吞吐量将出现一轮快速增长。口岸查验区现有查验配套设施将不能满足业务发展需求。二是关检“三个一”联合查验提出场地整合需求。目前查验场地和配套设施的规划布局不能适应联合查验的需求。此外，单一窗口和通关、报检无纸化的推进将改变目前查验预约的模式，促使查验流程再造，查验预约大厅等查验配套设施也要做出相应调整或改变。
四、调整优化洋山口岸查验场地和配套设施的建议
在尊重各方诉求、用足现有资源、解决遗留问题、适度前瞻规划的原则下，对口岸查验场地和配套设施进行功能调整、新增和改建，进一步提升口岸查验保障能力，提高通关效率，降低运营成本。
一是对口岸查验区进行升级改造。以深水港物流为主体，结合“三个一”集中联合查验的总体规划，坚持集约化经营原则，整合现有资源。集中堆放出口查验箱、出口暂落箱，对相关查验平台进行优化调整并按冷藏箱查验平台要求改造，为“三个一”关检联查提供配套设施的保障。在预留12万平方米场地规划建设出口查验场地、罚没仓库、多功能查验平台等，满足洋山四期开港业务增量配套设施的需求。对道口进行智能化改造，整合海关、码头、运输公司等各方数据，搭建客户服务信息化平台，通过技术手段和提升服务来改善查验区通关环境。二是在岛域配置集中查验区。由上港集团牵头，对冠东码头现有查验场地设施进行改造升级，设置洋山岛域集中查验区，一、二、三期码头所有查验业务和四期码头部分查验业务统一移至集中查验区。鉴于洋山四期自动化码头地理上相对独立，与集中查验场距离较远，仍然按目前规划建设口岸查验场地、保留工作船码头岸线及办公辅助用房及码头前沿疫区喷淋消毒区，保留部分口岸检疫及查验作业业务，并作为洋山四期自动化码头查验应急备选作业点，处理临时突发状况下的查验业务。三是其他查验点的调整升级。辅助作业区除继续做好保税货物、大件拆箱、拼箱货物的查验外，可调整用于进口箱集中查验。按照业务需求对危险品作业区进行升级改造，启用危险品作业区三期已建预留场地。结合各码头应急能力建设需求，研究设立海事专用查验场地和配套办公处所，配备相应的防护措施和专业设备，使其具备对特殊货物的拆、装箱能力，确保对积载要求高、作业难度大或具有特殊危险性质的货物的开箱查验工作能够安全、顺利地进行。
（执笔：李 伟）